Empezó el año electoral. Los límites a la reelección y a la judicialización de la política.

Los hechos recientes en La Rioja, no sólo ponen en evidencia el impacto de las ambiciones de los gobernadores sobre la institucionalidad subnacional, sino también las oportunidades que encuentran los actores para judicializar la política. En sistemas como el argentino, si la judicialización de la política involucra distintos niveles (subnacional y nacional), los acuerdos y equilibrios que caracterizan el funcionamiento del sistema federal podrían verse lesionados. En este sentido, aquí sostenemos que el problema que desató el caso de La Rioja no sólo refiere a la reelección (y las estrategias del oficialismo para lograr su aprobación), sino también la judicialización de la política (y la nacionalización del conflicto). En un año electoral que anticipa fuertes disputas políticas en el territorio, la resolución de este caso (y del de Río Negro) podrían marcar una tendencia electoral para la división de poderes y la convivencia entre niveles de gobierno.

¿Se pueden reelegir los gobernadores? Como lo indica la historia reciente, los gobernadores que quisieron permanecer en su cargo generalmente se vieron obligados a promover una reforma constitucional que modificara las cláusulas reelecionistas. La mayoría de las veces, el proceso reformista se realizó a través de una Convención Constituyente que fue convocada a tal efecto. En otros casos, los gobernadores iniciaron las modificaciones necesarias para poder ser reelectos a través de enmiendas legislativas que, en algunas provincias, para su aprobación requerían la confirmación de la ciudadanía en una consulta popular. En otras palabras, la modificación de la constitución o la enmienda de la misma para habilitarle un tercer mandato al gobernador, fue moneda corriente en nuestro país. ¿Por qué tanto revuelo con el caso de Casas? ¿Cuáles son las características del conflicto? ¿Qué rol asumió la Corte? ¿Qué escenarios se pueden anticipar?


Las enmiendas como instrumento para reformar la constitución

La historia de las enmiendas constitucionales en La Rioja sugiere que este instrumento no resulta eficiente para reformar la constitución. En 2007 y en un contexto de disputa entre el entonces gobernador, Ángel Maza y su vice, Luis Beder Herrera, la legislatura provincial aprobó una enmienda para eliminar la reelección indefinida y la ley de lemas. En aquel entonces, la iniciativa liderada por el vicegobernador fue considerada “rechazada” por la consulta popular que se realizó en las elecciones de Agosto del mismo año.[1]  A pesar de la negativa vía enmienda, a los pocos meses el nuevo gobernador electo, Beder Herrera, logró la modificación de la constitución en Diciembre a través de una convención constituyente que además de limitar la reelección del ejecutivo, modificó el número de integrantes de la Cámara de diputados provincial.[2]


Diez años después… o más

La reelección inmediata como límite institucional no fue discutida hasta fines del año pasado. Después de once años, el gobernador Sergio Casas decidió impulsar una enmienda constitucional que le garantizara la posibilidad de competir por otro mandato más. Como bien lo describiera Natalia Del Cogliano – https://www.eleconomista.com.ar/2019-01-pequeno-bals-riojano/– la enmienda tendría por función incorporar una aclaración que habilitaría lo habilitaría a Casas a reelegirse. Más concretamente, por no haber sucesión recíproca entre el gobernador y el vicegobernador para la elección del 2015 (Beder Herrera no compitió como vicegobernador de Casas), según la enmienda, el primer mandato de Casas finalizaría en el 2019 y por ello, podría presentarse a la reelección este año.

Para frenar los intentos de Casas después de la aprobación legislativa de la enmienda, los diputados nacionales Héctor Enrique Olivares y Marcelo Germán Wechsler, en sus condiciones de presidente de la Unión Cívica Radical (Distrito La Rioja) y de interventor del PRO Propuesta Republicana (Distrito La Rioja) respectivamente, promovieron una acción de amparo contra la provincia a fin de que se declare la inconstitucionalidad de la ley de enmienda aprobada (10.161) y de los decretos dictados en consecuencia (1484 y 1491 del 21 y 26 de diciembre de 2018). La principal razón del pedido ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) fue que, según los demandantes, el proceso y la enmienda sancionada no respetaban la constitución, no sólo por las irregularidades que caracterizaron la convocatoria a la sesión especial que la aprobara,[3] sino especialmente porque la votación popular de la consulta no se convocó, como lo explicita el artículo de la constitución, conjuntamente con una elección general sino, por el contrario, en ausencia de la misma.[4]

La CSJN resolvió habilitar la feria judicial para atender el planteo. Según los argumentos del fallo, el tribunal consideró necesaria su intervención por la incertidumbre jurídica que provocaba el conflicto. Finalmente, con los votos afirmativos de los ministros Ricardo Lorenzetti, Horacio Rosatti y Elena Highton de Nolasco y el de disidencia de Carlos Rosenkrantz, la Corte decidió no detener el proceso de enmienda antes de la consulta popular pero dejar pendiente la declaración de la nulidad de la misma en caso de que el pueblo riojano la convalidara. Como discutiremos más adelante, esta decisión del tribunal no coincide con la trayectoria de sus intervenciones en materia electoral.

Más apropiado resulta el planteo, en disidencia, del presidente del CSJN. Según Rosenkrantz, la enmienda aprobada por la legislatura debía ser anulada (antes de la consulta popular) porque el texto de la Constitución provincial estableció con claridad y exactitud el momento en que debe ser realizada la consulta popular: “en oportunidad de”. La ratificación vía consulta fue convocada “independientemente de cualquier elección general” porque no se eligen autoridades ni se disputan cargos de ningún tipo. A diferencia de sus pares, para Rosenkrantz, suspender la medida no traería un trastorno institucional ni ninguna consecuencia irremediable. Sin embargo, permitir que se realice podría derivar en planteo de nulidad y configurar un trastorno institucional.


Más conflicto por los resultados

Después de realizarse la consulta popular sobre la enmienda, el 27 de Enero del corriente año, el conflicto se potenció con una discusión en la opinión pública sobre la interpretación de otro artículo de la constitución, el que describe cuál es la fórmula ganadora en una elección con dos opciones: SI vs NO. En esta oportunidad, también la justicia electoral provincial parece contradecir su propia trayectoria. Mientras en la elección por la enmienda del 2007, la reforma se consideró rechazada porque el SI no había alcanzado el 35% necesario (Ver: http://fenix951.com.ar/nuevo_2013/noticia.php?id=124037); este año la enmienda fue considerada aprobada ya que la opción que expresa su rechazo, el NO, no alcanzó el 35% necesario (Ver: http://www.justicialarioja.gob.ar/index.php/justicia-electoral-menu) . Así, la interpretación reciente resulta exactamente inversa a la que se hiciera hace 12 años atrás.


Algunas conclusiones

El escenario riojano está por resolverse. Si bien la dinámica provincial anticipa que Casas podría ganar la pulseada por la reelección, los poderes y autoridades nacionales cuentan con instrumentos y fuertes incentivos para limitar esa posibilidad. El gobernador tiene en principio, algunos puntos a favor. En primer lugar, su estrategia no hace más que replicar la que realizaran muchos de sus pares en el pasado. En otras provincias, las enmiendas constitucionales fueron mecanismos eficientes para incorporar aclaraciones en la carta magna que habilitaron terceros mandatos. En reiteradas oportunidades, los gobernadores han logrado modificaciones que los habilitaron a competir nuevamente por el mismo cargo.[5] En segundo lugar, y a pesar de que la votación de la enmienda no respetó el procedimiento constitucional, la justicia electoral provincial la consideró aprobada por el pueblo riojano con lo cual la interpretación del artículo que también generó debate en la opinión pública fue definida a favor del gobernador en los juzgados riojanos.

Los obstáculos a Casas se entretejen fuera de la provincia. Como quedara explícito en el fallo de la CSJN, una nueva intervención del Tribunal Supremo anticipa otro round. Por la celeridad que siempre demandan los planteos electorales, son pocos los que logran una respuesta inmediata del máximo Tribunal. En materia electoral, la CSJN ha tenido una actitud activa siempre que consideró que existían ostensibles vicios constitucionales.[6] Sin embargo, en sus fallos más recientes, la Corte ha asumido una actuación limitada, priorizando las resoluciones judiciales provinciales y exhortando a que sean las autoridades provinciales y/o locales las responsables de atender las demandas planteadas, ya que constituyen una zona de reserva de facultades no delegadas.

Los casos que mejor representan la postura de no injerencia de la CSJN en los conflictos electorales provinciales son respuestas a los planteos de inconstitucionalidad originados por en Santa Cruz debido a la Ley de Lemas (Ver: http://www.cij.gov.ar/nota-33130.html) y en San Luis por las Primarias Abiertas y Simultáneas (Ver: https://cij.gov.ar/nota-27910-La-Corte-orden–al-Superior-Tribunal-de-Justicia-de-San-Luis-que-subsane-de-manera-inmediata-la-demora-injustificada-en-la-resoluci-n-de-un-conflicto-electoral.html). En el primer caso, la CSJN manifestó que si bien se trataba de un sistema que incrementaba la confusión del electorado, el fraccionamiento de los partidos políticos y trasladaba el conflicto interno a la elección general, eran las Legislaturas las que debían evaluar los instrumentos vigentes y reformarlos para adaptarlos a las realidades y demandas de las democracias modernas. En San Luis, por unanimidad, la CSJN exhortó al Superior Tribunal de Justicia puntano para que resolviera el planteo electoral que suscitó el reclamo.

Llamativamente, en el caso riojano la CSJN adoptó una decisión de potencial intervención ya que si bien desestimó el amparo interpuesto y permitió la realización de la consulta popular, dejó abierta la posibilidad de una actuación futura una vez aprobada la enmienda. Si bien adherimos a que la intervención de la Corte pudo ser apropiada debido a las urgencias de los tiempos electorales y a que el origen del conflicto requería de una revisión judicial sobre la interpretación de un artículo de la carta magna provincial, también consideramos que el contenido de su respuesta no fue el apropiado por dos razones. En primer lugar, porque en su intervención no exhortó a los tribunales provinciales para que tomaran cartas en el asunto. Como lo hiciera en el caso de San Luis y Santa Cruz, el Máximo Tribunal debió haber intimado a las autoridades provinciales a que atiendan el caso con la celeridad que el mismo requería para dar certidumbre jurídica del proceso convocado. En segundo lugar, porque al anticipar que podría anular la enmienda en caso de que ésta fuera aprobada, la CSJN se posicionó como un espacio de judicialización de la política en un año electoral donde esta clase de planteos pueden estar a la orden del día. Este tipo de intervenciones de la CSJN podrían esmerilar su misión y transformar a la Corte en una instancia de queja recurrente de los partidos y/o agrupaciones políticas para dirimir cuestiones que son competencia primigenia de la justicia y/o tribunales locales.

La resolución final dependerá, entre otros factores, de si la Corte decide reconfirmar su intervención exigiendo la nulidad de la enmienda. Mientras tanto, las autoridades provinciales definieron la fecha de las elecciones para Mayo y la voluntad de Casas de presentarse parece inquebrantable.

Gabriela Almaraz

Patricia De Vita

Anexos sobre los casos citados-Resumen:

  • Caso San Luis

El 4 de Octubre de 2017, la Corte Suprema de Justicia de la Nación por unanimidad intimó al Superior Tribunal de Justicia de San Luis a que resolviera en 24 horas el recurso de queja presentado por la “Alianza Avanzar y Cambiemos por San Luis” por denegación del recurso de inconstitucionalidad local.

El juez Electoral había dispuesto que dicha Alianza debía presentarse a Primarias Abiertas Simultáneas (PAS) para dirimir candidaturas y los ganadores competirían en comicios generales. El conflicto surge porque de acuerdo a la normativa vigente, las Primarias no son obligatorias para participar luego en la elección general. La Alianza “Avanzar y Cambiemos por San Luis” era la unica lista oficial dentro de su espacio.

Frente a esta situación, los integrantes del frente opositor presentaron recursos extraordinarios y solicitaron la intervención del Superior Tribunal de Justicia de la provincia para que revisara lo dispuesto por la autoridad electoral.

El Superior Tribunal se negó a intervenir en la causa, argumentando que en el fuero electoral las decisiones del Tribunal Electoral “son irrecurribles” por su carácter de máxima autoridad en la materia.

La falta de sentencia del Tribunal le impedía a dicha Alianza competir en las elecciones del 22-10-17 con la lista de unidad acordada entre los partidos integrantes de la Alianza y ya oficializada.

Frente a este panorama, recurrieron a la Corte Suprema de la Nación, quien en esta oportunidad entendió que las dilaciones de los tribunales locales implicaban denegación de Justicia y aludió al “tiempo útil” de las decisiones judiciales para justificar su intervención y, eventualmente, resolver el caso que llegue a sus manos antes de las elecciones.

  • Caso Santa Cruz

El 11-12-18 la Corte Suprema de Justicia de la Nación se expidió sobre el amparo presentado por la Unión Cívica Radical de la provincia de Santa Cruz para que se declare la inconstitucionalidad de la Ley 3415 (conocida como Ley de Lemas), en cuanto impone el “Voto Simultáneo” para la elección de Gobernador y Vicegobernador y que se suspenda su aplicación para las elecciones de 2015 y en futuros procesos electorales.

La Corte desestimó los tres agravios presentados por la agrupación política mencionada argumentando que:

1) La CSJN no puede intervenir en la forma en que las provincias organizan su vida, dado que debe custodiar el equilibrio federal. Por este motivo, ese Tribunal se encuentra rigurosamente limitado.

En el caso particular de la Ley de Lemas ó de voto simultaneo que una provincia se dicte, será propio de ella y su competencia y se refiere al sistema electoral local y es allí donde deberá ser resuelta cualquier controversia.

El planteo respecto de la violación del art. 14 de la Constitución Provincial se consideró improcedente dado que ya el Superior Tribunal local entendió que ese artículo al ordenar que la elección a Gobernador y Vicegobernador sea por “simple pluralidad de sufragio” admite la ley 3415 y recordó que esa cláusula hay que entenderla como “mayoría simple de votos sobre candidatos y partidos políticos” y no como mayoría de votos a un candidato. Esa decisión no tergiversa la constitución provincial.

2) Respecto de la violación al derecho de sufragio igualitario, también la CSJN lo desestima, en este caso por vaguedad en la argumentación, dado que no se explica cómo la Ley 3415 desconoce el art. 37 de la Constitución Nacional y el art. 23 Inc. 1b de la Convención Americana de Derechos Humanos. Se sostiene aquel argumento pensando que la ley de Lemas es un redireccionamiento de sufragios cuando podría tratarse de un cálculo escalonado: primero se identifica el partido político más votado y luego al candidato más votado dentro de ese mismo partido.

La igualdad de sufragio no se vería afectada, porque para todos los que participan de la elección rige la misma ley.

3) El reclamo de arbitrariedad por parte de la Corte y la omisión de tratar las impugnaciones presentadas, fueron descartadas porque no pudieron ser acreditadas.

Conclusiones:

La CSJN reconoce que los distintos regímenes electorales existentes en cada provincia presentan ventajas y desventajas y particularmente el sistema de lemas incrementa la confusión del electorado, fomenta el fraccionamiento de los partidos políticos y traslada el conflicto interno a la elección general. Siempre el diseño del sistema electoral condiciona el resultado pero la CSJN sostiene que son las Legislaturas las que deberán evaluar los instrumentos vigentes y si deben ser reformados para adaptarlos a las realidades y demandas de las democracias modernas. Para la CSJN, que un sistema electoral resulte inconveniente no lo convierte per se en inconstitucional y por lo tanto, no es de su competencia. El caso en cuestión, orbita exclusivamente sobre la interpretación de derecho público provincial.


[1] Entre la aprobación legislativa de la enmienda y la elección general, la legislatura también votó afirmativamente la destitución del gobernador Maza.

[2] En cuanto a las cláusulas reeleccionistas, Beder Herrera también logró la aprobación de una cláusula transitoria que no limitara su reelección inmediata en el 2011.

[3] La convocatoria a sesión especial de la Legislatura fue realizada por la Vicepresidenta del cuerpo, encontrándose el Gobernador y el Presidente del mismo en pleno ejercicio de sus funciones

[4] De acuerdo a ley provincial “La Cámara de Diputados de la Provincia podrá sancionar con el voto de los dos tercios de sus miembros la enmienda de esta Constitución, que no podrá exceder de tres artículos, y sólo quedará incorporada al texto constitucional si fuere ratificada por consulta popular, que tendrá lugar en oportunidad de la primera elección general que se realice. Esta enmienda no podrá llevarse a cabo sino con intervalo de dos años.” 

[5] Un atenuante a las visiones que identifican el intento de Casas como uno de perpetuarse en el poder es que el “primer” mandato de Casas no fue como gobernador sino como vicegobernador. Con lo cual, en el cargo de gobernador, competir en 2019 sería competir por su re-elección, ya que sólo fue electo una vez en dicho cargo (2015-2019).

[6] Ejemplo de ello es la intervención en Santiago del Estero (Fallos: 327:3852: “Zavalía, José Luis c/ Santiago del Estero, Provincia de y Estado Nacional s/ amparo”)