“Las reformas electorales deben potenciar los sistemas de controles cruzados”

Continuando con nuestro ciclo de entrevistas a investigadores, en esta oportunidad charlamos con Aníbal Torres (CONICET-UNSAM-UNR), magister en Análisis, Derecho y Gestión Electoral, que ha desarrollado estudios en materia de organismos electorales. En este sentido, le consultamos sobre la actualidad de dichos organismos, tanto a nivel nacional como subnacional, de la cual realizó una evaluación positiva.

  1. A modo de introducción, en qué consisten los organismos electorales, cuales suelen ser sus principales características y funciones.

Los organismos electorales (también conocidos como los OGE, organismos de gestión electoral-) conforman lo que la literatura especializada identifica como el nivel institucional o los responsables institucionales de la gobernanza electoral en cada país.

Básicamente, tales órganos son los encargados de los procesos y procedimientos para la realización de comicios libres y justos (“íntegros”, según el abordaje que se viene haciendo en los últimos tiempos), de manera que son fundamentales para los regímenes democráticos.

Sobre esto, me parece importante lo que enfatiza Marcelo Escolar, al resaltar que esas agencias y sus miembros están en una relación endógena con el sistema de partidos, por eso la cuestión relevante de una eficaz “administración de la desconfianza” de las elites políticas y de los ciudadanos suele motivar reformas políticas, poniendo también atención en la delicada cuestión de la autonomía política de los árbitros electorales.

Respecto a las tareas que estos llevan adelante, se las suele resumir en dos grandes pilares: administración y justicia electoral. Así y todo esto puede resultar muy abstracto, al punto que el ciudadano puede preguntarse ¿y eso qué tiene que ver conmigo? Pues bien, este año electoral que viviremos en Argentina pondrá a esa y muchísimas personas ante algunas de estas situaciones: ver si está habilitada o no para votar, ver si debe votar en un establecimiento diferente al de la elección anterior, ver si la citan como autoridad de mesa, ver si la agrupación política de su preferencia puede hacer campaña libremente,  etcétera.  Todo esto y mucho más concierne a los organismos electorales, ellos son los actores destacados de lo que Escolar ha denominado como “fontanería electoral”, una metáfora que resume todo lo que hay que hacer para que, en definitiva, los ciudadanos voten y se forme el Gobierno, para poner en funcionamiento los sistemas electorales y se renueve el vínculo representativo.

  1. Ya adentrados en la temática, cuáles son los organismos electorales a nivel nacional en Argentina y que funciones tienen.

Bueno, tengamos presente que a la arquitectura institucional de gobernanza electoral de Argentina la conforman varios organismos. Considero que esto hay que remarcarlo porque hay muchos trabajos, en general del exterior, que aplican algunas tipologías de organismos electorales y dicen que el país tiene un diseño institucional “mixto” en lo que hace a administración y justicia electoral, que combina lo “judicial” –que allí se toma como “independiente”- con lo “gubernamental”. Entonces cuando uno se fija por qué hablan de modelo “mixto” para Argentina, la respuesta en líneas generales dice: “porque está la Cámara Nacional Electoral (que juzga en segunda instancia, es parte del Poder Judicial) y la Dirección Nacional Electoral (que administra, es parte del Poder Ejecutivo)”. Observo que eso es una verdad a medias, pues se están olvidando varios actores, además de que la CNE también tiene funciones de gestión y de registro, y la DINE interviene, por ejemplo, en las propuestas de reforma. En atención a los cargos nacionales, hay que incluir entonces a los juzgados federales con competencia electoral (con sus atribuciones registrales, administrativas y contenciosas), otras áreas del Ejecutivo Nacional (el RENAPER –su intervención en la formación del padrón-, el Ministerio de Defensa –en lo que hace a la coordinación del comando General Electoral-, la Cancillería –en lo que hace a garantizar el voto de los argentinos residentes en el exterior- , el Correo Oficial –en lo que hace a la logística electoral-), y el propio Congreso Nacional, en lo que hace, por ejemplo, a la atribución de autocalificación de las Cámaras.

Aun sin tomar en cuenta la impronta del federalismo, podemos ver entonces que el universo es más complejo. Pienso que podemos decir que a nivel nacional tenemos un modelo “mixto” pero por la presencia de componentes “judiciales” y “clásicos” (como le llama Fabrice Lehoucq a la intervención del Ejecutivo y el Legislativo en cuestiones comiciales). Por supuesto, más allá de que esta mirada se dirige fundamentalmente hacia el diseño estatal en materia electoral, no hay que olvidar que también han intervenido actores privados, particularmente Indra (en lo que hace a la transmisión de resultados provisorios) y actores socioestatales como los partidos políticos, que históricamente han venido realizando una gran contribución en la fiscalización de los comicios.

  1. Y a nivel subnacional se repite este esquema o encontramos diferencias.

Aquí me parece importante destacar el hecho de que el federalismo argentino, como sistema de soberanía dual, habilita que tengamos esquemas de gobernanza electoral en el nivel subnacional.  En este sentido podamos hablar de que, en su conjunto, el país tiene una modelo de gobernanza electoral multinivel.

A grandes rasgos puedo decir que sí se repiten dos cosas respecto al nivel nacional: cierta apreciación reduccionista a la que hacía referencia anteriormente y, cuando observamos detenidamente, la diversidad  de actores. Por un lado, encontramos variedad interprovincial en las configuraciones de gobernanza electoral, ya que a primera vista tenemos Tribunales, Juntas y Juzgados Electorales, según la denominación empleada en el diseño institucional de cada distrito. Por el otro lado, esas agencias no se desempeñan aisladamente en su respectivo sistema político provincial, sino que forman parte de un “entramado” junto a otros organismos que también tienen atribuciones comiciales (como algunos ministerios de Gobierno y Legislaturas). Por ejemplo, en la provincia de Córdoba aparentemente es el Fuero Electoral el que se encarga de los comicios, y sin embargo, la Legislatura creó una Comisión interpoderes de seguimiento de los procesos electorales, además de que la autonomía municipal habilita la existencia de órganos electorales locales.

Además, es interesante ver que los Ejecutivos provinciales –salvo que la Constitución local lo impida, como en Tierra del Fuego- tienen la atribución de jugar estratégicamente con el calendario electoral. Más allá de las implicancias que esto tiene sobre la competencia electoral, la adhesión o no al régimen de simultaneidad por parte de los gobernadores tiene evidente consecuencias sobre la organización de los comicios en los distritos, los cuales, ciertamente, tienen capacidades estatales dispares. Por dar algunos ejemplos: si en Tucumán y Santa Fe (donde tempranamente se quebró la “tradición” de adherir a la simultaneidad) las elecciones son organizadas por agencias provinciales, en Buenos Aires y Entre Ríos (donde los gobernadores se han inclinado reiteradamente por adherir a la simultaneidad), la gestión de los comicios recae en mayor medida sobre los organismos comiciales del nivel nacional, es decir, las Secretarías Electorales de los juzgados federales con competencia electoral y las Juntas Nacionales Electorales de distrito.

  1. Cómo es la convivencia entre el nivel nacional y subnacional en materia de gobernanza electoral.

Como decía recién, el régimen de simultaneidad, al habilitar que se celebren en una misma jornada las elecciones nacionales y provinciales, lleva sí o sí a una convivencia institucional entre ambos niveles.  En líneas generales, se logra una buena coordinación, para lo cual previamente se firman convenios intergubernamentales muy puntillosos donde se fija quién hace cada cosa.  Pensemos que ese régimen surgió en 1959, con Frondizi, y desde el regreso de la democracia en 1983 y hasta 2013 tenemos que alrededor de dos tercios de los procesos electorales provinciales se han realizado bajo el régimen de simultaneidad o concurrencia vertical. También ha venido funcionando la coordinación entre las fuerzas federales de seguridad y las policías provinciales y la provisión de la logística electoral.

Por supuesto, algunos procedimientos motivaron la tensión entre las jurisdicciones, como las severas acusaciones que en los 90’ recibió la entonces empresa ENCOTESA (luego Correo Argentino) en algunas elecciones provinciales, al punto que luego el Correo fue desplazado de la transmisión de resultados del nivel nacional. Incluso al día de hoy la cuestión del padrón electoral, donde ni más ni menos se produce la conversión de habitantes en ciudadanos, es motivo de algunas tensiones entre la jurisdicción federal las provincias, como así también lo concerniente a las diferencias de abordaje de la candente cuestión del financiamiento partidario.

  1. Finalmente, cual han sido las principales modificaciones que se han sucintado en el esquema de gobernanza electoral y hacía donde considerás que está evolucionando. Qué recomendaciones darías para la implementación de reformas.

Ante todo creo que hay que poner las reformas en una perspectiva histórico política. Acá me parece interesante recuperar el esquema de Jan Assmann donde se combinan “huellas”, “mensajes” y “recuerdos”. Es decir, haciendo una historización de la gobernanza electoral de Argentina, encontramos ante todo que una larga secuencia de cambios. Incluso –según el aporte de algunos expertos en historia del siglo XIX- sabemos que hubo modificaciones antes del reformismo saenzpeñista. Si miramos esa secuencia desde 1983 al presente, encontramos que algunas reformas se hicieron por ley (por ejemplo la que introdujo el Fondo Partidario Permanente en 1985; los incentivos a las provincias a adherir al régimen de simultaneidad electoral, en 1985 y 2004, y al desdoblamiento electoral, en 1991; el otorgamiento de facultades reglamentarias a la Cámara Nacional Electoral en 2006; las atribuciones para la DINE y la CNE a raíz del establecimiento de las PASO), otras por decreto (ampliando las facultades  de la DINE en 2010 y habilitando su salida del Ministerio del Interior en 2015 y su reingreso ya con Cambiemos en el Gobierno) y otras incluso por acordadas judiciales (como la creación de áreas en la CNE y su reestructuración a partir de la reforma de 2009).

Sin dudas la reforma Constitucional de 1994 fue relevante para la gobernanza electoral, al confirmar las atribuciones juzgadoras de las Cámaras del Congreso e incorporar expresamente a la Justicia Nacional Electoral en la cláusula transitoria cuarta.

Todas estas y las que no menciono aquí para no extenderme demasiado serían entonces las “huellas”. Ahora bien, esas reformas en sí mismas portaron un “mensaje”, que lo podemos encontrar en los textos de ese corpus de normativa pero también en los debates parlamentarios, en la prensa, etcétera. Aquí pude ver que, más allá de las cuestiones de cálculo estratégico para la competencia electoral y la redistribución de poder, tanto el reformismo del alfonsinismo como del kirchnerismo movilizaron una semántica a favor de la ampliación de derechos políticos, algo que –en menor medida- también apareció en los primera etapa menemista. Sin embargo, en la segunda mitad de los 90’, y de manera dramática hacia el final del gobierno de la Alianza  y en la pos crisis de 2001, el “mensaje” de los reformistas era “bajar el gasto electoral”, una cuestión que el diario La Nación se encargaba de levantar a menudo. Esos posicionamientos en cierta forma también dejan ver el “recuerdo” de las elites partidarias y judiciales de los hechos del pasado, considerando algunos episodios como virtuosos (baste recordar las evocaciones que algunos pronunciamientos judiciales  hicieron de las atribuciones que la reforma Sáenz Peña dio a la Justicia Federal o la forma en la que el Ejecutivo recordó que llevaba “100 años administrando elecciones”) y otros como controversiales (como las elecciones nacionales de 2007).

Esa dinámica nos va diciendo algo de la evolución de la arquitectura institucional de gobernanza electoral. Aquí, según pude analizar, tenemos dos tendencias que en la Argentina posterior a 1983 fueron consolidadas. Por un lado, un marcado interés de las elites partidarias en reservarse atribuciones en materia electoral (tanto en el orden nacional como provincial). Algunas de las reformas que ya mencioné han venido reafirmando las atribuciones del Ejecutivo y el Legislativo (o sea, consolidando “modelo clásico” al que ya aludí). Por otro lado, se ha venido reafirmando el componente judicial, sea con delegaciones hechas por las elites partidarias (algo que en general ha sido impulsado por la oposición de turno) o por el propio activismo de la elite judicial, tanto a nivel nacional como en algunas provincias. De manera entonces que, globalmente, se dio una secuencia de reformas en la continuidad. ¿En la continuidad de qué? Del modelo mixto de gobernanza electoral.

Si a esto le sumamos lo que ya dije respecto al federalismo y la relevante función de fiscalización de los partidos políticos en los comicios (claro está, junto con la ciudadanía), vemos que la gobernanza electoral multinivel de Argentina se rige por controles cruzados.

Esto, por supuesto, no siempre ha escapado a aquellas tensiones que analizara Carlos Acuña para el conjunto del sistema político (oficialismo-oposición, interpoderes e intrapoderes), pero en líneas generales el esquema ha venido funcionando aceptablemente, incluso con algunas agencias estatales que se han profesionalizado, tratando de asimilar el incremento paulatino de la cantidad de electores y de la oferta electoral, lo que siempre impone nuevos desafíos.

Me parece entonces que las reformas deben potenciar tal sistema de controles cruzados, incluso –y tomo acá un aporte de Michael Boda en su estudio sobre el Reino Unido- más que abundar en la retórica de “independencia” de los organismos electorales respecto a los partidos, habría que hablar de “interdependencia”, donde hay muchos actores y cada uno tiene pocas atribuciones comiciales, relativamente.

Creo que hay que tener muy en cuenta este punto, máxime considerando nuestro federalismo. Al fin y al cabo, tiene razón Bertolt Brecht en su célebre poema “Preguntas de un obrero que lee”. Así como a Tebas no la construyeron solamente los faraones, tampoco una “fontanería electoral” íntegra se hace solamente con los organismos electorales.