Alles: “El posible efecto de la reforma nacional dependerá de los detalles que sean regulados por la ley”

Iniciando un  nuevo ciclo de entrevistas a investigadores, en esta oportunidad charlamos con Santiago Alles*, polítologo argentino que ha desarrollado estudios en materia de legislación electoral de género, reformas electorales subnacionales, diseño de boletas, entre otras. En este sentido, consultado sobre el proyecto de reforma nacional, destacó que la introducción del voto electrónico podría influir en los resultados electorales en la medida que afecte el arrastre entre categorías, noción que fue comprobada en estudios realizados sobre la implemetación del sistema en Salta. Por otra parte, anticipa el fuerte impacto que tendrá la ley de paridad de genero aprobada en la provincia de Buenos Aires debido a las caracteristicas del sistema electoral (lista cerrada) y la magnitud de los distritos (alta). En relación a las eleciones del 2017, remarcó que aunque el Pro (dentro de Cambiemos) realice una buena elección seguira dependiendo de alianzas y moderación para asegurar la gobernabilidad.

Las elecciones de 2015 pasarán a la historia en la política argentina. Junto a Mark Jones y Carolina Tchintian realizaron un análisis de las mismas para la revista Electoral Studies: ¿cuáles fueron algunas de sus principales observaciones sobre este proceso?

Las elecciones pasadas fueron atípicas por unos cuantos motivos. La derrota del peronismo en una elección presidencial es en sí mismo un dato enorme, tras 5 victorias en las últimas 6 elecciones presidenciales. También, la presencia de tres candidatos competitivos en un escenario de fuerte polarización gobierno-oposición donde los tres alternaban mensajes de cambio y continuidad. Y la victoria de Macri coloca por primera vez a un partido conservador en el gobierno, y le da la oportunidad de consolidarse como una fuerza electoralmente viable de escala nacional. Los intentos anteriores de agrupar los actores conservadores en un partido nacional (UCeDe, Acción por la República, RECREAR) se realizaron desde la oposición, nunca lograron apoyo significativo más allá de los grandes distritos urbanos y languidecieron en pocos años sin llegar a canalizar aspiraciones realistas de llegar al poder.

En el artículo revisamos dos aspectos de los resultados de la elección. Por un lado, nos parece interesante resaltar la composición regional de la elección presidencial. Macri y Scioli presentaron performances muy diferentes a lo largo del país. Ellos terminaron virtualmente empatados en Buenos Aires (ciudad + provincia), aunque Macri sacó una pequeña ventaja en la segunda vuelta (+3.1%). Macri atrajo una considerable cantidad de votos en dos regiones. En el resto de la región central (léase, Córdoba, Entre Ríos, La Pampa y Santa Fe) Macri sacó más de 15 puntos de ventaja sobre Scioli en la primera vuelta y extendió esa ventaja a más de 23 en el ballotage. En Cuyo también hizo una buena elección, en especial en la segunda vuelta (+8.7%). Scioli, por su parte, obtuvo sustantivo apoyo en la Patagonia, el NOA y el NEA: en la primera vuelta obtuvo 18, 24 y 31 puntos de ventaja sobre Macri, respectivamente; y sostuvo una sólida performance en la segunda vuelta. CFK también había hecho grandes elecciones en estas provincias.

El segundo aspecto a destacar, por otro lado, es que la elección legislativa arrojó un resultado menos claro. La victoria de Macri en la elección presidencial no se tradujo en un “cosecha” de legisladores significativa: la alianza Cambiemos logró sólo 47 diputados (36.2%) y 9 senadores (37.5%), los que se reparten entre una fracción que pertenecen al partido del presidente y otros que provienen de sus aliados radicales. El peronismo renovaba más bancas que Cambiemos, por lo cual ese resultado sirvió para agrandar la bancada de Macri y sus aliados en el Congreso; pero al mismo tiempo, esos números daban cuenta de dos cosas. Una, más general, es la solidez del peronismo para conservar significativo peso legislativo: el FPV logró 60 diputados (46.2%) y 13 senadores (54.2%), aun cuando haya perdido la elección presidencial. Esto no sólo es resultado de la extensa presencia territorial del peronismo, sino también de la considerable sobrerrepresentación de algunas provincias en la Cámara de Diputados. Esto es un problema que la democracia argentina necesita revisar, porque tiene efectos distorsivos sobre la representación democrática. Otra, más concreta, es la necesidad de formar coaliciones para gobernar, fuera en forma de una coalición estable o de manera ad-hoc en diferentes áreas y momentos.

El desafío de la gobernabilidad nos pareció un componente principal del resultado. Con apenas 4 senadores (sobre 72) y unos 40 y pocos diputados propios (sobre 257), Macri necesitaba encontrar puntos de contacto con otros sectores, y al mismo tiempo necesitaba evitar mostrarse débil. Julio Burdman, en una columna de hace unos días, llamaba la atención sobre el carácter moderado del gobierno. Esa moderación puede ser resultado de muchas cosas, pero una de ellas es la pequeña base legislativa sobre la que se apoya, y es por eso que las elecciones legislativas del año próximo son un horizonte tan importante para el gobierno. Si el gobierno quiere pasar de una retórica conservadora a la implementación de políticas conservadoras, necesita ampliar sustantivamente sus apoyos en el Congreso. Sin embargo, sería un error esperar que ellas traigan grandes cambios. Una eventual victoria en provincia de Buenos Aires le daría un importante aval político al gobierno, pero aun entonces su bancada legislativa será pequeña y el gobierno dependiente de las alianzas.

macriA nivel nacional el Poder Ejecutivo se encuentra impulsando una reforma electoral, con foco en el sistema de emisión de sufragio. A partir de tu experiencia en investigación en el impacto de las modificaciones en el diseño de boletas, ¿qué efectos podríamos esperar de aprobarse?

Con Tiffany D. Barnes (University of Kentucky) y Carolina Tchintian (Rice University) analizamos la implementación del voto electrónico en 2011 en Salta. Las autoridades provinciales decidieron implementar la reforma en etapas. Alrededor de un tercio del padrón provincial votó usando dispositivos electrónicos en 2011, y si bien inicialmente se había considerado hacerlo en tercios, en la elección de 2013 se completó la implementación en toda la provincia. Esta forma de implementación parcial nos permitió utilizar un diseño cuasi-experimental para comparar el comportamiento de electores que utilizaron dispositivos electrónicos, respecto al de otros que votaron con las tradicionales boletas de papel.

La manera en que se implementó la reforma nos dio la oportunidad de analizar efectos que no se observan con facilidad. La comparación entre elecciones es un recurso frecuente, pero es uno imperfecto para analizar una reforma: los cambios entre elecciones pueden deberse a muchos motivos y no todos pueden modelarse adecuadamente. Por ejemplo, la oferta electoral nunca es la misma entre dos elecciones (como mínimo, se presentan diferentes candidatos) y las variaciones en el comportamiento pueden deberse a cualquiera de esos factores. En este caso, la implementación parcial nos permitió replicar muchos elementos de un diseño experimental, corregimos otros mediante diferentes técnicas estadísticas; y obtuvimos una medida precisa del efecto.

¿Qué observamos? Nuestros resultados indican que la introducción de voto electrónico influye sobre el resultado electoral en la medida que afecta el arrastre entre categorías. Esto no es un dato menor. Un cambio en la proporción de corte de boleta entre cargos ejecutivos y legislativos tiene implicancias sustantivas para la representación legislativa y la relación entre ramas de gobierno. En el caso de Salta, la manera en que se implementó el voto electrónico incrementó el corte de boleta (en promedio) un 5%, con picos de entre 20% y 25% para algunos partidos. Estas diferencias no se observaron en las elecciones de 2007 y 2015, cuando todos los votantes usaron el mismo procedimiento.

El posible efecto de la reforma nacional dependerá de los detalles que sean regulados por la ley. El voto electrónico no implica más o menos arrastre por sí mismo, sino que es la manera en que se implementa lo que puede afectar el arrastre entre elecciones. Si la ley no da mayores precisiones, va a ser el Poder Ejecutivo quien tome esas decisiones en cada elección. Y por el contrario, si la ley avanza sobre esos detalles, los partidos en el Congreso deberán ponerse de acuerdo. Lo esperable es que los partidos con mayor presencia territorial impulsen una implementación centrada en los partidos, mientras que los partidos menores, defiendan una implementación centrada en las competencias en disputa. Por ejemplo, si la primera opción que enfrenta el votante en la pantalla es votar por partidos, el arrastre entre competencias va a ser mayor, que si el dispositivo va ofreciendo cargo por cargo, presentando las listas de candidatos y el votante eligiendo una a una. El diablo está en los detalles.

En ese trabajo nosotros miramos el arrastre. Un dispositivo que facilita el corte de boleta, es decir que facilita votar a diferentes partidos para diferentes cargos, reduce la influencia de la elección de unos cargos sobre la elección de otros, por ejemplo de la elección presidencial sobre la legislativa, o de la elección de gobernador sobre la de intendentes. El lado positivo de esto es que facilita expresar diferentes preferencias en cada una, en lugar que todas queden encapsuladas en una sola decisión. No obstante, a medida que uno baja por la boleta hacia cargos locales, el número de votantes con preferencias bien definidas es cada vez menor, por lo cual es esperable que en esas carreras menores los votantes sigan extrayendo información de las etiquetas partidarias (votando al mismo partido que para otra categoría superior) o dejen de expresar preferencias (votando en blanco). El lado negativo es que al reducir el arrastre, es esperable que esos dispositivos faciliten la desarticulación de los partidos en máquinas cada vez más locales y personalistas. Los partidos son importantes en una democracia en la medida que transmiten significados claros, en que los votantes saben cuáles son las políticas que van a implementar y a partir de las cuales van a evaluarlos en el futuro.

Creo que la implementación del voto electrónico, sea en esta reforma o más adelante si no se aprueba en esta ocasión, debería evitar estimular la personalización por razones coyunturales, porque necesitamos más de los partidos, necesitamos partidos con mas contenido, no menos.

No sólo se discuten reformas a nivel nacional, sino también subnacional: ¿qué deberíamos considerar a la hora de analizar reformas provinciales o de la Ciudad de Buenos Aires?

Las provincias tienen un historial enorme de innovación electoral. Las instituciones electorales provinciales no se encuentra entre las facultades delegadas por las provincias a la Nación, por lo cual el gobierno federal tiene muy limitadas competencias tanto sobre la legislación electoral como sobre la organización de las elecciones provinciales. Por un lado, esto ha dado lugar a fascinantes “laboratorios de democracia,” para usar la famosa expresión de Louis Brandeis; aunque no todos los experimentos en esos laboratorios hayan producido resultados positivos. Las innovaciones en diseños electorales (por ejemplo introduciendo sistemas mixtos), en los procedimientos de votación (la introducción de boleta única y voto electrónico) o en la legislación de cuotas de género son buenos ejemplos de esas experiencias.

Por otro lado, el Congreso puede legislar sobre las elecciones nacionales, pero salvo por la influencia indirecta que tiene el Código Electoral Nacional en las elecciones concurrentes (o cuando las provincias lo aplican como propio), no puede legislar sobre elecciones provinciales. Me da la sensación que esto es algo que el gobierno no entendía adecuadamente al inicio, o que pensó con cierta ingenuidad que el ímpetu inicial iba a resolver. En un momento lanzó una serie de puntos que quería reformar, sin notar que muchos de ellos no son competencia federal. Por ejemplo, si la reforma electoral finalmente es aprobada e incluye el voto electrónico, las provincias podrán seguir usando las boletas que disponga su legislación en las elecciones no concurrentes; del mismo modo que tampoco van a estar obligadas a cumplir con la paridad de género incluida en el proyecto de reforma. El calendario electoral, que también se pretende unificar (o al menos se pretendió en algún momento), es también competencia provincial: las provincias deciden cuándo eligen sus autoridades provinciales. Incluso, en algunas provincias, la constitución provincial exige que las elecciones provinciales sean separadas de las nacionales; o exige que se realicen en ciertos meses del año; y las constituciones provinciales no pueden modificarse por medio de una ley nacional.

Reformas electorales de esa naturaleza requieren de una asamblea constituyente en la que los representantes provinciales deleguen esas competencias en la Nación; y quizás me equivoco, pero me suena que es improbable. Por supuesto, las provincias también podrían sumarse voluntariamente, mediante algún formato de convenio de adscripción voluntaria, aunque es difícil imaginar el motivo por el cual querrían atarse de manos en forma permanente. La experiencia muestra que las provincias han hecho un uso extendido de esas competencias y no hay demasiadas razones para pensar que vayan a renunciar a las oportunidades políticas que les otorga el federalismo electoral argentino.

Respecto a la Provincia de Buenos Aires, se aprobó la paridad de género para cuerpos colegiados. ¿Qué efectos podemos esperar en base al sistema electoral de la provincia en la representación de mujeres?

La reforma en la provincia de Buenos Aires va a producir un efecto significativo porque la ley introduce los elementos institucionales cruciales para favorecer la inclusión de mujeres, y porque las características de la competencia electoral en la provincia son un buen complemento.

Nosotros sabemos que las probabilidades de elegir mujeres aumentan en ciertos contextos institucionales y partidarios. Por un lado, las cuotas de género son eficaces cuando (a) incluyen mandatos de posición, y (b) las listas que no cumplen con la cuota son rechazadas. Estos elementos ya son rasgos adquiridos por la legislación de cuotas en Argentina. Por otro lado, las cuotas son más eficaces cuando (c) los distritos no son muy pequeños, y (d) las listas partidarias son cerradas. Tanto las elecciones de legisladores provinciales como de concejales en la provincia de Buenos Aires reúnen estas características.

Más allá de la aplastante mayoría con que la reforma fue aprobada en la legislatura provincial, la experiencia señala que los partidos han tendido a hacer un cumplimiento minimalista de las cuotas de género. Como la legislación exigía un tercio de mujeres, la mayoría de las listas tenían una candidata mujer en el tercer lugar. Si, por ejemplo, cuatro partidos ganaban una banca cada uno, lo más frecuente era que cuatro hombres resultaran electos. Sin embargo, cuando un partido gana varios escaños, la proporción de hombres y mujeres electos tiende a parecerse al porcentaje exigido por la cuota. Dado el tamaño de los distritos y la baja fragmentación de las elecciones bonaerenses, yo creo que cuando la legislatura bonaerense y los concejos deliberantes se renueven en su totalidad (lo hacen por mitades cada dos años) vamos a ver que las mujeres son la mitad.

La reforma, no obstante, dejó pasar la posibilidad de exigir que los partidos no sólo dieran lugar a mujeres en el 50% de los lugares, sino que además las mujeres ocuparan el 50% de las cabezas de las listas. La legislación mexicana ha introducido esto con considerable éxito. ¿Cómo se hace? La ley provincial podría exigir que si un partido presenta candidatos a diputados en cuatro secciones electorales, una mujer debe estar al tope de la lista en dos de ellas. Aun cuando los partidos todavía podrían manipular en qué distritos una mujer encabeza la lista, eso aseguraría la eficacia completa de la norma.

Por último, creo que algo que no se tiene demasiado en cuenta es que la reforma, tanto en la provincia como la muy probable introducción de la paridad a nivel nacional, pueden producir una reacción negativa simultánea, donde las mujeres que ingresan son señaladas o estigmatizadas. Si leemos los editoriales que ha publicado La Nación en estas últimas semanas, tenemos que decir que esas reacciones no son aisladas ni marginales. La introducción de la paridad en la legislación de cuotas sin dudas es un progreso significativo, pero en términos de diseño institucional, sigue siendo lo mismo. Más grande pero lo mismo. Necesitamos imaginar nuevos instrumentos que complementen y refuercen la implementación de las cuotas, a fin de darles mayor legitimidad, a fin de aumentar el apoyo social a la incorporación de mujeres.

* Santiago Alles  es PhD candidate in Political Science (Rice University), Magíster en Estudios Latinoamericanos (Universidad de Salamanca), Licenciado en Ciencia Política (UCA). http://santiago-alles.net