Una administración electoral autónoma y una justicia electoral con recursos

Uno de los criterios para poder considerar a un régimen como democrático, es que los cuerpos ejecutivo y legislativo sean elegidos a través de elecciones abiertas, libres y justas. Es en este aspecto que los Organismos Electorales (OE) han desempeñado un papel central en asegurar que los procesos electorales sean considerados lo suficientemente válidos. Por eso desde el equipo de Argentina Elections consideramos fundamental avanzar en una reconfiguración del sistema actual, el cual carece de recursos y autonomía en aspectos fundamentales.

camara-nacional-electoral

La importancia de los OE es un elemento cardinal de la democracia debido a que, como bien analizan especialistas como López-Pintor, son instituciones que aseguran aspectos sustantivos de la gobernabilidad, en tanto que ésta se basa en gran parte en la legitimidad de origen de los representantes[1]. Una eficiente gestión electoral, que permita definir claramente entre ganadores y perdedores en una elección, es un principio necesario de la legitimidad que obtienen los gobernantes en las urnas. Es por ello que se da tanta importancia a los modelos de independencia de una institución central de gobernanza electoral, con fuerte impacto sobre la credibilidad y confianza de las elecciones.

En términos generales, los Organismos Electorales son aquellas instituciones y órganos que tienen a su cargo el desarrollo y el control del proceso electoral, teniendo como principal misión el resguardo de la veracidad de los resultados de dicho proceso[2]. Los mismos pueden ser catalogados por ciertas características[3]:

  • Concentración, si un solo organismo concentra todas las funciones o se distribuyen entre más de uno.
  • Funciones, si son sólo de gestión electoral o también están encargadas de lo contencioso electoral. Diferenciar a partir de sus funciones aquellos organismos con tareas de corte netamente logístico u operativo que conforman la Administración Electoral, de aquellos encargados del contencioso electoral que conforma la Justicia Electoral;
  • Duración, si son de carácter temporal, duran lo que dura el proceso electoral, o permanente;
  • Poderes, amplitud que las leyes le otorgan a los OE en relación a las funciones que desempeña;
  • Nombramiento, los funcionarios son seleccionados por los partidos o por los componentes de los otros poderes del Estado, como el poder ejecutivo, legislativo o judicial, o través de un mecanismo mixto;
  • Composición, organismos con integración partidaria -total o parcial- u organismos sin representación partidaria;
  • Centralizados o descentralizados: Diferenciar a partir de los niveles delegación de los órganos nacionales hacía los organismos provinciales y municipales.
  • Independencia, interna, capacidad de gestionar sus propios recursos materiales y humanos en el desarrollo de sus funciones, y externa, aquellos que pertenecientes a alguno de los poderes ya establecidos, Judicial o Ejecutivo; de aquellos que la Carta Magna reconoce como un cuarto poder, diferente al Poder Ejecutivo, Judicial y Legislativo. En este sentido, la difundida clasificación de IDEA, diferencia tres modelos de Organismos Electorales[4]:

1) Modelo Independiente: las elecciones son organizadas y gestionadas por un OE institucionalmente independiente y con un cuerpo de funcionarios especializados;

2) Modelo Gubernamental: las elecciones son organizadas y gestionadas por alguno de los poderes del Estado;

3) Modelo Mixto: el OE se compone por lo general de dos cuerpos, una estructura dual formada por un organismo independiente y uno gubernamental.

En el caso de Argentina, en 1962 se crea la Cámara Nacional Electoral (CNE) como una rama independiente dentro de las funciones judiciales (Modelo Independiente). En 1983, dentro del Ministerio del Interior se crea la Dirección Nacional Electoral (Modelo Gubernamental), la cual asiste en la gestión electoral, pero es la CNE la que concentra todas las funciones esenciales. En Argentina, a un modelo de tribunal independiente se le agrega una instancia de Modelo Gubernamental con poco poder sobre los procesos electorales, pero ayudando a la eficiencia de las tareas del CNE, convirtiendo la gestión electoral en un Modelo Mixto. En el siguiente apartado avanzaremos en detalles del mismo.

Composición actual

En la República Argentina a nivel nacional el control de las elecciones, así como también de las actividades político-partidarias, es responsabilidad del Poder Judicial. Para ello cuenta con un fuero especializado permanente, la Cámara Nacional Electoral (CNE) y 24 juzgados federales de primera instancia que tienen competencia asignada en cada uno de los distritos electorales en los que se divide el país[5]. La Cámara es la máxima autoridad en la materia y representa la segunda instancia, pues actúa como tribunal de alzada respecto de las cuestiones iniciadas ante los veinticuatro jueces federales con competencia electoral y las veinticuatro Juntas Nacionales Electorales.

La CNE está compuesta por una sala única con tres jueces de cámara para todo el territorio nacional. Sus fallos tienen carácter plenario, es decir, resultan obligatorios tanto para los jueces federales con competencia electoral como para las Juntas Nacionales Electorales. Contra las sentencias de la Cámara Nacional Electoral sólo cabe el recurso extraordinario federal ante la Corte Suprema de Justicia, cuya finalidad consiste en asegurar la primacía de la Constitución Nacional.

Pero además de cumplir funciones jurisdiccionales y de control, relacionadas con la aplicación de las leyes de partidos y electorales, la Justicia también tiene funciones de administración electoral (padrones definitivos, centros de votación, mesas electorales, autoridades que las tendrán a cargo, material, urnas, etc.) y registrales (afiliados, inhabilitados, residentes en el exterior, privados de Libertad, etc.).

Pero como mencionamos la Argentina cuenta con un modelo mixto y conjuntamente con la Justicia otros organismos intervienen en lo que refiere a la organización del proceso electoral:

  1. Juntas Nacionales Electorales (JNE): órganos colegiados temporarios que se constituyen en ocasión a la convocatoria de elecciones. Las Juntas Electorales funcionan en cada capital de provincia y en la Ciudad de Autónoma de Buenos Aires; las mismas se constituyen e inician sus tareas sesenta días antes de la elección. A pesar de que las Juntas están compuestas por personal de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, el presidente de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y el juez electoral, en la Ciudad de Buenos Aires, y en las capitales de provincia está formada por personal de la Cámara Federal, el juez electoral y el presidente del Superior Tribunal de Justicia de la provincia, no es un órgano del Poder Judicial. Dentro de sus atribuciones cabe destacar que le compete decidir sobre las impugnaciones, votos recurridos y protestas que se sometan a su consideración, resolver respecto de las causas que a su juicio fundan la validez o nulidad de la elección.
  2. Poder Ejecutivo-Dirección Nacional Electoral (DINE): cumple tareas de apoyo a la administración y logística electoral; destacándose la administración del financiamiento público de partidos y de campañas, distribución de espacios de publicidad electoral, difusión de resultados preliminares de las elecciones, distritación electoral y actividades de capacitación electoral.
  3. Registro Nacional de las Personas (RENAPER): efectúa el registro e identificación de todos los ciudadanos y mantiene actualizada su información. Expide el Documento Nacional de Identidad (DNI), elemento que habilita el sufragio.
  4. Correo: fundamentalmente se encarga de la logística electoral el día del comicio, distribución y retiro de material. Sin embargo, suele ser utilizado para contactar a las autoridades de mesa y pagar sus viáticos, e incluso realizar escrutinios provisorios.
  5. Comando General Electoral: seguridad durante las elecciones y custodia de material durante las etapas de despliegue y repliegue hasta la finalización del escrutinio.

Consideraciones

Como podemos ver Argentina cuenta con una combinación de un órgano ejecutivo, un órgano jurisdiccional, un órgano administrativo con atribuciones jurisdiccionales o un órgano ad hoc.

En lo que se refiere al órgano ejecutivo, en Argentina la DINE ha aumentado sus atribuciones a partir de reformas recientes, pero no ha aumentado su autonomía respecto al Poder Ejecutivo.

Nuestro país también cuenta con un órgano ad hoc, de carácter provisional y transitorio, la Junta Nacional Electoral, donde se contemplan impugnaciones administrativas.

En cuanto a la existencia de un órgano jurisdiccional, la Cámara Nacional Electoral es el organismo encargado de organizar las elecciones, por lo que desempeña funciones administrativas, relacionadas con la organización de los comicios, como así también con tareas jurisdiccionales, consistentes en la resolución de los conflictos surgidos durante su desarrollo. Asimismo, se deja abierta la posibilidad de impugnación ante la justicia constitucional por cuestiones de inconstitucionalidad, ante la Corte Suprema de Justicia, en lo que se refiere a las decisiones de la Cámara Nacional Electoral, pues las de las juntas electorales relacionadas con el escrutinio de los resultados electorales son juzgados, finalmente, por cada una de las cámaras legislativas respecto de las elecciones de sus miembros y por la Asamblea General en las elecciones presidenciales; por tanto, cabe clasificar al régimen administrativo y contencioso electoral de Argentina como de carácter mixto político-jurisdiccional, atendiendo a la naturaleza de los órganos involucrados.

Cabe destacar que se ha optado por establecer en la Constitución sólo principios genéricos sobre la organización y el contencioso electoral, aunque se incluye la forma de designación de los integrantes del órgano electoral cúspide, dejando a la legislación secundaria la regulación de los aspectos técnicos específicos. Lo anterior obedece a que el procedimiento para reformar la legislación secundaria es más flexible, asimismo, debido a esta tendencia la Constitución se ha visto complementada por Leyes electorales o partidarias, las cuales establecen más detalladamente las funciones del contencioso y administrativo.

En relación con la reforma política del 2009, la misma en cierta medida buscó centralizar los medios de impugnación y control electoral alrededor de la Justicia, más específicamente aumentando las atribuciones de la Cámara Nacional Electoral, y ciertas tareas administrativas a la Dirección Nacional Electoral.

Particularmente consideramos que este es el camino correcto, la separación de las tareas administrativas de las jurisdiccionales en dos organismos diferenciados para evitar la superposición de tareas que sufre actualmente nuestro país. Pero para ello se deberá avanzar en la autonomía del órgano que asuma las tareas administrativas y el fortalecimiento presupuestario y profesional de ambos organismos.

El órgano contencioso, a cargo de todo lo relativo a lo jurisdiccional y control, continuará siendo la Cámara Nacional Electoral, pero se le designará recursos de manera similar al que plantearemos para e Instituto Nacional Electoral, y se conformarán los juzgados electorales en cada distrito como estipula la legislación.

Respecto al Instituto se propone su autonomía y autarquía con las siguientes características básicas:

  • Presupuesto: Disposición del 0,5% del Presupuesto Nacional en años no electorales y 1% del Presupuesto Nacional en años electorales.
  • Órgano ejecutivo. Compuesto por una Presidencia, una Dirección de Logística, una Dirección Administrativa y cinco Rectores, formando el Consejo Electoral del Instituto.
  • Mandato y Selección de Autoridades. Presidencia y Rectores deben ser nominados por mayoría absoluta (37 votos positivos) de la Cámara de Senadores. Las Direcciones deben ser designadas por mayoría absoluta del Consejo, constituido como jurado de concurso de antecedentes para evaluar a los postulantes. Los mandatos de todas las autoridades son de 8 años, con posibilidad de reelección. Las designaciones de la Cámara deben ser presididas por audiencias públicas con las mismas características que el procedimiento seguido para evaluar a un juez de la Corte Suprema de Justicia.
  • Juntas Electorales. En los 24 distritos electorales nacionales, se instalan Juntas Electorales de cinco miembros, encargadas de llevar adelante la gestión, instrucciones y cursos de acción determinadas por el INE. Las Juntas deben contar con 5 (cinco) miembros, activos sólo en años electorales. Las juntas estarán estructuradas en torno a una Dirección General y una Gerencia Operativa. Los restantes tres miembros serán vocales. Las decisiones deben ser tomadas exclusivamente por mayoría afirmativa de 3 votos sobre 5.
  • Criterios de elegibilidad. Pueden ser funcionarios nacionales o distritales del Instituto Nacional Electoral las mujeres y hombres que cumplan con los siguientes requisitos:
  1. No haber ocupado cargos directivos partidarios
  2. No haber sido candidato o donante de fondos a partidos políticos en los últimos 10 años.
  3. No contar con 10 años de gestión pública (nacional, provincial o municipal) por fuera de la temática electoral.
  4. No contar con vínculos familiares hasta de 4º grado con funcionarios designados del Poder Ejecutivo (tanto a escala nacional, como provincial y municipal) y con legisladores con mandato vigente (tanto a escala nacional, como provincial y municipal).
  • Contraloría General Electoral. Órgano encargado de la fiscalización, transparencia y auditoría presupuestaria del Instituto Nacional Electoral. Su cargo debe ser designado a propuesta del INE mediante una terna, a partir el cual el Senado deberá materializar audiencias públicas y seleccionar al candidato mediante la comisión parlamentaria correspondiente, siendo aprobado su nombre con posterioridad con la mayoría absoluta del plenario de la Cámara (37 votos afirmativos). El mismo tiene mandato de 10 años, sin reelección de ningún tipo. Luego de su mandato queda inhabilitado para ocupar ningún tipo de cargo en el Instituto Nacional Electoral. Se añade al requisito de no haber ocupado ningún cargo con anterioridad a su designación dentro del Instituto. Su mandato es revocable exclusivamente por el Senado mediante mayoría absoluta y por solicitud del INE.

[1]             Rafael López Pintor,  Electoral Management Bodies as Institutions of Governance. (2000). Nueva York: PNUD,  2000.

[2] José María Pérez Corti, Derecho electoral argentino, Córdoba: Advocatus, 2009. Unidad V.

[3] Fernando Barrientos del Monte, Organismos Electorales y Confianza en las Elecciones en América Latina, Universidad de Salamanca, Noviembre, 2008.

[4] International IDEA, Voting from Abroad: The International IDEA Handbook, 2007.

[5]Los artículos 39 al 52 del Código Electoral Nacional establecen en el Título II, “Divisiones Territoriales, agrupación de electores, jueces y juntas electorales”, todo lo relacionado a los jueces electorales, sus atribuciones y deberes, competencia, la organización de las secretarias electorales, las Juntas Electorales Nacionales, su composición y atribuciones. Se complementa con la ley 19.108 (y las modificaciones introducidas por la ley 19.277) que definen la composición y atribuciones de la Cámara Nacional Electoral como las obligaciones de los jueces de primera instancia y las secretarias electorales.