Tullio: “Hay que revisar y sincerar los sistemas de votación”

tulllllioEn plena discusión sobre la reforma electoral, resulta muy oportuno conversar con el Dr. Alejandro Tullio, uno de los mentores de la “Ley Nº 26.571 de democratización de la representación política, la transparencia y la equidad electoral”. En esta nota, el ex Director de la DINE hace un exhaustivo análisis de los alcances y limitaciones de dicha ley, sumando aportes valiosos para la discusión de lo que viene en materia electoral.  

 

Nicolás Cereijo: Haciendo un repaso sobre la Reforma Política iniciada en el 2009, ¿qué aspectos considera que se alcanzaron y cuáles cree que faltan o deberían ser retomados en una nueva reforma?

Alejandro Tullio: La Ley Nº 26.571 intentó abordar, a groso modo, las siguientes cuestiones:

  1. Proliferación de partidos políticos sin base representativa, organización interna democrática de los mismos;
  2. Heterogeneidad en la forma de postular candidaturas a cargos electivos;
  3. Régimen de campañas electorales;
  4. Inequidad en la difusión de mensajes de propaganda electoral por parte de las agrupaciones;
  5. Existencia de causales de inhabilitación en el registro de electores sin fundamentación objetiva;
  6. Unificación del padrón electoral nacional bajo la administración de la Cámara Nacional Electoral;
  7. Atenuación de la discrecionalidad atribuida a la Dirección Nacional Electoral en el ejercicio de sus funciones

Por su parte, las leyes posteriores a la Reforma que se promulgaron fueron:

  1. Ampliación del universo de electores a los menores entre 16 y 18 años;
  2. Modernización del formato de padrones;
  3. Incorporación del voto asistido;
  4. Parlamentarios del Mercosur

NC: ¿Cómo lo evaluaría?

AT: A los fines solicitados, lo haría bajo tres escalas: Alcanzado (A), parcialmente alcanzado (PA), no alcanzado (NA):

Cuadro armado por el entrevistador, para una mejor comprensión, a modo de resumen en base a las respuestas brindadas (La justificación de cada respuesta puede verse en el Anexo al final de la nota).

                                            Ítem     A    PA    NA
Proliferación de partidos políticos sin base representativa, organización interna democrática de los mismos

 √

Heterogeneidad en la forma de postular candidaturas a cargos electivos
Régimen de campañas electorales
Inequidad en la difusión de mensajes de propaganda electoral por parte de las agrupaciones
Existencia de causales de inhabilitación en el registro de electores sin fundamentación objetiva
Unificación del padrón electoral nacional bajo la administración de la Cámara Nacional Electoral
Atenuación de la discrecionalidad atribuida a la Dirección Nacional Electoral en el ejercicio de sus funciones

 

Ampliación del universo de electores a los menores entre 16 y 18 años
Modernización del formato de padrones   √
Incorporación del voto asistido;
Parlamentarios del Mercosur

 

NC: De cara a lo que viene, tanto a nivel nacional como provincial, ¿qué elementos siente que requieren especial tratamiento?

AT: Creo que, en la nueva etapa de reformas necesarias, se deben revisar críticamente el funcionamiento de lo ya expuesto y se deberían agregar un conjunto de decisiones respecto a:

  • Sistema de partidos: requisitos para constitución y mantenimiento de personería política. Mayor cantidad mínima de afiliados, mayor cantidad de distritos organizados para crear un partido nacional; sistema de responsabilidad y financiera.
  • Sistemas de Alianzas: las decisiones de los órganos federales de los partidos deben ser obligatorias y vinculantes para los partidos de distrito que los integran. No debe haber alianzas locales distintas ni alianzas cruzadas.
  • Requisitos de postulación: entre los requisitos de postulación de candidaturas debe estar haber completado cualquier mandato electivo anterior; no se debería poder postular a cargos teniendo pendiente completar mandatos, con la única excepción de las candidaturas a cargos ejecutivos. Debe aumentarse la cantidad de avales para las postulaciones en las elecciones primarias.
  • Administración de la mesa electoral: Incorporar medidas de reconocimiento biométrico en cada una de las mesas y administración automatizada de la documentación electoral, incluyendo la transmisión de resultados desde la mesa o establecimiento de votación.
  • Modalidad de votación: Es necesario, habiendo considerado y modificado las normas respecto de los ítems anteriores, considerar la forma de emisión del voto. Creo que debe ser progresiva y regionalizada, incorporando tecnología en la línea de Salta o CABA y, entre tanto, en las provincias/regiones que nos se llegue, mediante la Boleta Unica, sea el modelo Cordobés o el de Santa Fe, incluso en algunas provincias puede mantenerse el modelo actual.

NC: ¿Y qué piensa ante la posibilidad de crear una institución independiente encargada de las elecciones y con mayor independencia del poder ejecutivo?

AT: Creo que en el futuro la Jurisdicción y la Administración Electoral deben continuar siendo órganos separados, y ser flexibles y capaces de aplicar distintas normas en distintas circunstancias y administrar sistemas diversos. Los Jueces de la CNE deberían tener alguna participación en materia casatoria – cuestiones de derecho y no de hecho – respecto de las provincias y la CABA (eso solo se puede hacer de manera voluntaria por parte de las provincias o por reforma de la Constitución) y la Administración Electoral que reemplace a la DINE, además de ser autónoma y autárquica, debe tener capacidad de administrar un país donde coexistan diversos modelos electorales. La futura adopción de sistemas  informatizados intensivamente requiere replantear el sistema de garantías electorales y el de controles. Los órganos electorales en su conjunto deben ser capaces de comprender y controlar los mecanismos tecnológicos y nunca subordinarse a las necesidades y exigencias de soluciones determinadas.

NC: En un país federal como el nuestro, con sistemas tan particulares en algunas provincias como el acople en Tucumán (que rige desde el 2007)… ¿cuáles son los alcances reales y concretos a los que se puede alcanzar? ¿Ve bien la posibilidad de que haya un sistema único de votación y un calendario unificado?

AT: Es imprescindible que cada provincia elimine los sistemas que distorsionan el sentido mismo de los comicios y adopte formas simples y directas de elección. Tucumán es un acto paradigmático donde se dijo de todo para escandalizar respecto de la elección, donde si bien en algunos lugares así lo fue, no comprometió sus resultados, y no se habló con la suficiente claridad acerca de la verdadera causa de los problemas que existieron: los acoples. En ese caso para “contener” a la política se deja de lado el interés del sistema democrático y de los ciudadanos. Hay que revisar y sincerar los sistemas de votación.

Pero hacerlo en una sola mesa y simultáneamente no resulta simple en el corto plazo, por ello me refiero a acuerdos – convenios y se requiere mucha política (además de conocimiento electoral). Hay que recordar que hasta el año 2004 cada Gobernador definía no solo la fecha de las elecciones provinciales sino también las de diputados nacionales y senadores. Fue una Ley del Congreso de 2004 que fija una fecha fija para elecciones nacionales (cuarto domingo de octubre) recuperando para el Estado Federal la capacidad de unificar las elecciones federales. Pero ese fue el límite constitucional.

Cada provincia tiene la facultad de definir su fecha y su régimen electoral, por lo que unificar modelos electorales, siendo un fin loable, tiene dificultades de gestión política. De hecho ni siquiera se puede regular la realización de elecciones PASO para cargos provinciales, hay provincias que las adoptaron y otras que no, y todo es respetable.

Por otro lado no soy partidario de elecciones el mismo día para todas las categorías. Creo que es sano diferenciar el debate y la realidad política entre elecciones nacionales y locales y que debería haber una fecha o período unificado para las elecciones en todas las provincias con colaboración federal. Ello se puede realizar mediante la incorporación a la legislación de cada provincia de una norma que establezca el periodo de realización de elecciones, pero habrá que estudiarlo, esperemos que haya voluntad de parte de los Gobernadores para encarar este tipo de cuestiones.

NC: Para finalizar, en una entrevista reciente para nuestro sitio la Dra. Paula Clerici mencionó dos cuestiones de suma importancia de cara al debate que se viene: la creación de una autoridad electoral independiente del Poder Ejecutivo (algo de lo que ya usted también habló) y la eliminación de la lista sábana horizontal. ¿Está de acuerdo?

En ambas estoy de acuerdo, la primera como dije debe dar paso a una agencia autónoma y autárquica en la órbita del PEN (una agencia independiente no encuentra cabida en nuestro modelo constitucional y habría que reformar la Constitución para darle esa naturaleza), pero que no pueda recibir instrucciones particulares sino generales. El poder reglamentario debe quedar en manos del PEN – Ministerio del Interior porque la regulación siempre es y debe ser de naturaleza jurídico-política. La agencia debe, reitero, ser capaz de actuar en distintas jurisdicciones y niveles aplicando distintas normas, para distintas administraciones, por ello hay que profesionalizar al máximo sus cuadros. Respecto de la lista  sabana horizontal, con la boleta única o las modalidades de emisión de voto con medios electrónicos se elimina y con ambas, con matices y en condiciones de garantía, estoy de acuerdo.

Anexo:

Detalle del informe (el número corresponde al ítem planteado en la respueta):

  1. No alcanzado. La legislación incorporó una forma compleja como la exigencia de lograr la personería provisoria (no por dificultosa sino por la necesidad de lograr el cumplimiento de hitos parciales antes de lograr el reconocimiento pleno de un partido político) que resultó convertirse en un procedimiento burocrático más y no en una condición de demostración de existencia territorial real. En idéntico sentido el cambio en el procedimiento de afiliación solo agrega un paso pero no modifica cualitativamente el concepto y las obligaciones y derechos de los afiliados.

Asimismo el requisito de mantenimiento de afiliación mínima y su control anual resultan insuficientes y es laxamente ejercido, por lo cual la combinación de una solución inadecuada con una aplicación parcial resulta en el fracaso del objetivo buscado.

El único avance en este sentido fue la adecuación de las Cartas Orgánicas al cupo femenino en las conducciones partidarias, pero, “a toro pasado” como dicen en España, debemos reconocer que la falta de exigencia de publicidad y transparencia de las deliberaciones de los cuerpos directivos de los partidos, torna el avance en una conquista de papel. Solo hay escrutinio de la actuación partidaria cuando hay un conflicto previo en interviene la Justicia, o sea tarde.

Si resultó positivo la definición sobre los procedimientos fusión de partidos (que se utilizaron al principio ante la amenaza sobre la personería partidaria) y la definición sobre Confederaciones (que rellena una laguna jurídica) y Alianzas, pero en este último caso hay que redefinir el tema por completo.

  1. Sin perjuicio que algunas agrupaciones postulen candidaturas únicas y otras no (no se puede obligar en materias que son de definición política), la forma de definir candidaturas esta jurídicamente asimilada y evita la profusión distorsiva de candidaturas sin base. No me voy a extender en el tema PASO, ya que el mismo es el más complejo pero evidente; sin embargo creo que el umbral de “aptitud electoral” ha contribuido a evitar el aventurerismo y generar condiciones para coaliciones electorales. A mi juicio debería ser del tres (3) %, similar al del piso de reparto del sistema D´Hondt para diputados nacionales. Debo señalar que las PASO no fueron pensadas como sistema ideal sino como paliativo a la crisis del sistema de partidos y por lo tanto siempre se pensó que en cuanto se redefina el sistema de partidos debería redefinirse el sistema de postulaciones, sin perder de vista las garantías que todo mecanismo de ejercicio de derechos políticos debe asegurar.
  1. No alcanzado. Respecto del régimen de campañas electorales estamos ante una situación dilemática. O decidimos regular los plazos y medios (como se ha hecho) y controlar, ergo dotamos a los órganos de contralor de todas las capacidades para hacerlo y evitamos los resquicios legales que permiten evitar el control, lo que se podría calificar en buen romance de “burlar la norma” – lo que a mi juicio rozaría lo inconstitucional – o damos libertad en términos de plazos y medios pero exigimos en materia de financiación de dichas campañas en forma firme y coordinada, utilizando todas las agencias del Estado para auxiliar a la Justicia Electoral en dicho control.
  1. De estas medidas la más notoria es el Régimen Público de Campañas Electorales, que permite el acceso de las agrupaciones y de los electores a conocer la totalidad de la oferta electoral a través de la publicidad que en forma gratuito tienen asegurada las mismas en todos los servicios de comunicación audiovisual y en todos los horarios. Sin perjuicio de ello, hay que mejorar el sistema prohibiendo la cesión “interna” de tiempos de publicidad entre candidaturas de una misma agrupación, posibilitando que el derecho a la información de los electores no se vea frustrado por las estrategias de concentración publicitaria de algunas candidaturas. También se hicieron avances en el régimen de financiamiento de campañas y de financiamiento de boletas partidarias, de controles y publicidad de informes de gastos de campaña.
  1. Se eliminaron las causales discriminatorias como la de los sordomudos o los “dementes” sin declaración judicial que, sin perjuicio de la dificultad objetiva para determinar cada caso, significaban una inhabilitación de facto o administrativa respecto de sus derechos políticos, incompatible con un Estado de Derecho.
  1. Parcialmente alcanzado. Jurídica y administrativamente está creado el Registro Nacional de Electores en la Cámara Nacional Electoral pero aún no se ha consolidado una única base de datos y los asientos y administración se realiza en forma descentralizada en los sub-registros de distrito. Falta, a pesar de la voluntad de la CNE y del financiamiento oportunamente provisto, terminar con la denominada “reingeniería” del sistema de administración electoral, lo que en los hechos hace que a 6 años de dictada la ley todavía no se haya implementado integralmente.
  1. Parcialmente alcanzado. La ley otorga a la Dirección Nacional Electoral mayores competencias en materia financiera y de campaña. Crea, como contrapartida dos instancias de información y control. En primer lugar un recurso directo ante la CNE contra las disposiciones del Director Nacional en estas materias, lo que permite un vía expedita e inmediata de revisión y rectificación ante un desvío del cumplimiento de las obligaciones que la ley establece. En segundo lugar crea el Consejo de Seguimiento de Elecciones Primarias y Generales el que, integrado por las agrupaciones políticas que compiten en una elección, constituye una herramienta de información y toma de decisiones administrativas en forma colaborativa. Este Consejo permitió resolver situaciones delicadas en elecciones de 2011 y 2015, y puede tenerse en cuenta que, en ocasión de la segunda vuelta electoral, todas las decisiones operativas vinculadas al recuento de votos se adoptaron en acuerdos en su seno.
  1. La medida de ampliar el derecho a votar a partir de los 16 años ya está plenamente implementada. En 2013 se cumplió parcialmente porque fue necesario modificar la edad de emisión de la nueva versión del DNI (de 16 años a 14) de manera de ser incorporados al padrón en la fecha de cierre (28/04/2013); para 2015 ya fue automático por lo que prácticamente todos los menores entre 16 y 18 años estuvieron correctamente incluidos en los padrones.
  1. La modernización del formato de los padrones no es una cuestión menor. En definitiva se trató de incorporar medidas que aseguren la integridad de los datos y elementos de control de identidad para lo cual la fotografía del elector, y el espacio para la firma mejoran el circulo de confianza en la integridad de los datos que lo constituyen.
  1. Parcialmente alcanzado. Sin perjuicio de su inclusión en la ley, acorde las pautas de las convenciones internacionales sobre derechos de las personas con discapacidades, y de su difusión televisiva, no hay aun conciencia suficiente sobre esta posibilidad. Hay que seguir difundiendo estas medidas.
  1. Parcialmente alcanzado. Si bien se eligió sin inconvenientes a los Parlamentarios del MERCOSUR, no hubo campaña específica respecto de los candidatos, la que fue subsumida por las candidaturas nacionales.