El esquema de financiamiento en la Argentina

El modo en que se estructura la relación entre dinero y política tiene un impacto decisivo en el funcionamiento de la democracia. Con él, se ponen en juego algunos de sus valores básicos: la transparencia y la rendición de cuentas; el principio republicano de la publicidad de los actos de gobierno; el precepto de un ciudadano, un voto; la equidad en la contienda electoral; y la alternancia en el ejercicio del poder. El siguiente es un repaso de la actualidad de la materia a partir de la reforma del 2009. Por Martín Astarita

  1. Introducción

Las finanzas de los partidos constituyen, para la investigación, por razones comprensibles, el capítulo menos claro de su historia y, sin embargo, uno de los más importantes”. Max Weber (1984, p. 231)

El modo en que se estructura la relación entre dinero y política tiene un impacto decisivo en el funcionamiento de la democracia. Con él, se ponen en juego algunos de sus valores básicos: la transparencia y la rendición de cuentas; el principio republicano de la publicidad de los actos de gobierno; el precepto de un ciudadano, un voto; la equidad en la contienda electoral; y la alternancia en el ejercicio del poder.

Asimismo, el dinero político y el modo en que se encuentra reglado tienen consecuencias decisivas en el funcionamiento del Estado, pues, entre otras cosas, determina el nivel de independencia y de libertad que pueden tener los hacedores de políticas públicas en el momento de tomar decisiones. Es sabido que uno de los núcleos problemáticos en el financiamiento político estriba en el intercambio de favores que suele darse entre los donantes y quienes aspiran a ocupar un cargo público.

No resulta casual, en tal sentido, que en las últimas décadas la regulación del financiamiento político se haya convertido en un tópico predominante en la agenda pública. Aunque las regulaciones normativas sobre financiamiento político en la Argentina reconocen su origen a mediados del siglo pasado, la vuelta de la democracia en 1983 constituyó un poderoso propulsor para que a partir de ese momento se dieran una sucesión de avances legislativos.

Al respecto, desde 1994 el financiamiento político adquirió estatus constitucional. Asimismo, en mayo de 2002 el Congreso de la Nación sancionó la primera ley específica de financiamiento de los partidos políticos y de las campañas electorales (N° 26.600), que cuatro años más tarde –en diciembre de 2006- sería reemplazada por la ley 26.215.

En un contexto político en el que resultaba imperiosa la necesidad de fortalecer el proceso democrático, las iniciativas mencionadas apuntaron a dotar de mayor legitimidad a los partidos políticos, transformados en protagonistas centrales de nuestro sistema político pero que, sin embargo, sufrían un fuerte desprestigio y desconfianza ciudadana. Fundamentales pero desacreditados, en conjunto, estas características contradictorias de los partidos políticos propiciaron una oleada de reformas legales que han significado pasos sustanciales en el control y en la transparencia en el uso del dinero con fines políticos y electorales (Astarita, 2007).

Con estos antecedentes, durante 2009 el Gobierno nacional impulsó una reforma política que introdujo cambios en el esquema de financiamiento político y de las campañas electorales. El más importante fue la prohibición de contratar en forma privada espacios en los medios audiovisuales (el Estado es ahora el único asignador de dichos espacios). Además, se prohibieron las donaciones corporativas. De esta manera, se ha operado una transformación estructural en el sistema de financiamiento político, pues en lo esencial pasó a ser público (Straface-Page, 2009).

El presente trabajo tiene como objetivo primordial realizar un análisis exhaustivo del nuevo marco normativo. Para ello, se describirá cuáles son los lineamientos legales principales y, luego, se abordará desde un punto de vista conceptual y empírico cuáles son las implicancias del nuevo esquema en términos de equidad y de transparencia electoral.

  1. El sistema de financiamiento a partir de la Reforma Política

46En diciembre de 2009 el Congreso de la Nación argentina sancionó la Ley de Reforma Política (Nº 26.571). Los objetivos, formalmente declarados, fueron los siguientes: generar una mayor democratización al interior de los partidos políticos; contribuir a la estabilidad y representatividad partidaria; transparentar el origen y destino del dinero con fines políticos; y generar mayor equidad en el acceso de los partidos a los medios de comunicación. Para ello, se introdujeron, entre otras herramientas, la obligación para todos los partidos de seleccionar sus candidatos a través de primarias abiertas, simultáneas y obligatorias (PASO); requisitos más exigentes para la formación y mantenimiento de los partidos políticos; un nuevo diseño de acceso de los partidos a los medios de comunicación; y la instauración de un sistema de financiamiento político con preponderancia de aportes públicos.

A continuación damos cuenta de los lineamientos principales del nuevo sistema de financiamiento, en lo que respecta a las PASO.

2.1. El financiamiento en las PASO

2.1.1. Aporte Público

El Estado, a través de la Dirección Nacional Electoral, destina a las agrupaciones políticas que presentan candidaturas un aporte equivalente al 50 % de lo que les corresponde para las elecciones generales (se fija en la Ley de Presupuesto General). Además, otorga a cada agrupación los recursos que le permitan imprimir el equivalente a una 1 boleta por elector.

Ambos aportes son distribuidos a las agrupaciones partidarias de igual forma que para las elecciones generales, es decir (Ley 26215, artículo 36):

  • Elecciones presidenciales: 50% en forma igualitaria; y el 50% restante entre los 24 distritos en proporción al total de electores, y luego para cada agrupación en forma proporcional a la cantidad de votos obtenidos en la última elección general.
  • Elecciones de diputados: El total de aportes se distribuye primero entre los 24 distritos en proporción al total de electores. Luego, en cada distrito, se reparte un 50% en forma igualitaria y el restante 50% en forma proporcional a la cantidad de votos.
  • Elecciones de senadores: El total de aportes se distribuye primero entre los 8 distritos en proporción al total de electores. Luego, en cada distrito, se distribuye el 50 % en forma igualitaria y el restante 50% en forma proporcional a la cantidad de votos.

Los fondos públicos, finalmente, deben ser distribuidos por la agrupación Política entre las listas de precandidatos oficializados en partes iguales.

Espacios en los medios audiovisuales: Se prohíbe la contratación de espacios en forma privada (Artículo 34). La Dirección Nacional Electoral es quien asigna y distribuye en forma exclusiva y por sorteo público los espacios de publicidad electoral. Tanto para las elecciones primarias como para las generales rige idéntico criterio de distribución: 50% en forma igualitaria y 50% restante en forma proporcional a la cantidad de votos obtenidos en la última elección general de diputados nacionales (Ley 26215, artículo 43 sexies). Las agrupaciones políticas distribuirán, a su vez, tales espacios en partes iguales entre las listas internas oficializadas (Ley 26571, artículo 35).

En la distribución se deberá asegurar a todas las agrupaciones políticas que oficialicen listas de candidatos la rotación en todos los horarios y al menos dos veces por semana en horario central en los servicios de comunicación audiovisual (Ley 26215, artículo 43 septies).

2.1.2. Aporte Privado

Se prohíbe el aporte de empresas (Ley 26215, artículo 44 bis). En tanto, los recursos privados recibidos por cada agrupación, provenientes de personas físicas, no pueden superar el monto equivalente a la diferencia entre el tope máximo de gastos de campaña y el monto del aporte extraordinario para campaña electoral correspondiente a ese partido o alianza (Ley 26215, artículo 44).

2.1.3. Campaña Electoral

Puede iniciarse 30 días antes de las elecciones, en tanto que la publicidad electoral audiovisual puede realizarse en los últimos 20 días anteriores. En ambos casos finalizan 48 horas antes del inicio del acto eleccionario (Ley 26571, Artículo 31).

Por su parte, los gastos totales de cada agrupación política para las elecciones primarias no pueden superar el 50% del límite de gastos de campaña para las elecciones generales. Las listas de cada una de las agrupaciones políticas tendrán el mismo límite de gastos, los que en su conjunto no pueden superar lo establecido precedentemente (Ley 26571, Artículo 33).

2.1.4. Autoridad de aplicación

Los jueces federales con competencia electoral constituyen la autoridad de aplicación en primera instancia. La Cámara Nacional Electoral funciona como órgano de apelación (Ley 26571, artículo 19).

2.1.5. Rendición de cuentas

Una vez finalizada la elección primaria, cada lista interna debe presentar un informe detallado de ingresos y gastos electorales, primero ante el responsable económico-financiero de la agrupación política, y luego ante la Justicia Federal con competencia electoral. Por su parte, cada agrupación política debe presentar ante el Juez Electoral un informe final detallado de gastos e ingresos, discriminados por lista interna (Artículo 37).

2.1.6. Sanciones

La ley 26571 establece multas a los precandidatos y responsables económicos financieros, por superar el límite de gastos, por no presentar la rendición de gastos de campaña y por contratar espacios en los medios audiovisuales. A la agrupación política, por la comisión de dichos incumplimientos, se la castiga con la quita de aportes públicos. Finalmente, se prevén sanciones para las emisoras que van desde multas hasta la quita de la licencia (Artículos 33, 34, 36 y 37).

2.2. Elecciones Generales

En esta sección se describen las características centrales del sistema de financiamiento dispuesto para las elecciones generales.

2.2.1. Aporte Público

A través de la Ley de Presupuesto, el Estado contribuye con un aporte extraordinario para campañas electorales. También se prevén aportes para la impresión de boletas (equivalentes a una boleta y media por elector registrado en cada distrito) (Ley 26215, artículo 35).

El Ministerio del Interior es quien distribuye estos fondos de la siguiente manera (Ley 26215, artículo 36):

  • Elecciones presidenciales: 50% en forma igualitaria; y el 50% restante entre los 24 distritos en proporción al total de electores, y luego para cada agrupación en forma proporcional a la cantidad de votos obtenidos en la última elección general.
  • Elecciones de diputados: El total de aportes se distribuye primero entre los 24 distritos en proporción al total de electores. Luego, en cada distrito, se reparte un 50% en forma igualitaria y el restante 50% en forma proporcional a la cantidad de votos.
  • Elecciones de senadores: El total de aportes se distribuye primero entre los 8 distritos en proporción al total de electores. Luego, en cada distrito, se distribuye el 50 % en forma igualitaria y el restante 50% en forma proporcional a la cantidad de votos.

Los partidos nacionales, una vez recibidos los fondos de campaña, deben dar el 80% a los organismos de distrito y el 20% restante a los organismos nacionales (Ley 26215, artículo 38).

El Ministerio del Interior debe depositar los aportes al inicio de la campaña, una vez oficializadas las listas. Además, debe publicar la nómina y monto de los aportes distribuidos (Ley 26215, artículo 36). Finalmente, debe informar al Juez federal con competencia electoral el monto de los aportes, subsidios y franquicias públicos a la campaña electoral, discriminados por rubro, monto y partido y con indicación de las sumas ya entregadas y las pendientes de pago. En este último caso, debe indica la fecha estimada en que se harán efectivas y las causas de la demora (Ley 26215, artículo 53).

Espacios en los medios audiovisuales: Se prohíbe la contratación de espacios en forma privada (Artículo 34). La Dirección Nacional Electoral del Ministerio del Interior es quien asigna y distribuye en forma exclusiva y por sorteo público los espacios de publicidad electoral. Tanto para las elecciones primarias como para las generales rige idéntico criterio de distribución18: 50% en forma igualitaria y 50% restante en forma proporcional a la cantidad de votos obtenidos en la última elección general de diputados nacionales (Ley 26215, artículo 43 sexies).

En la distribución se deberá asegurar a todas las agrupaciones políticas que oficialicen listas de candidatos la rotación en todos los horarios y al menos dos veces por semana en horario central en los servicios de comunicación audiovisual (Ley 26215, artículo 43 septies).

Los anuncios electorales se emiten en 4 franjas horarias y el tiempo total cedido se distribuye en las siguientes proporciones:

  • Franja 1 (de 07 a 12 horas): 35%.
  • Franja 2 (de 12 a 16 horas): 30%.
  • Franja 3 (de 16 a 20 horas): 25%.
  • Franja 4: (de 20 a 01 horas): 10%.

La Dirección Nacional Electoral realizará el sorteo público de asignación de espacios de publicidad electoral en los servicios de comunicación audiovisual, con una anticipación no menor a 15 días al inicio de la campaña correspondiente. La modalidad del sorteo debe garantizar la asignación equilibrada entre todas las agrupaciones políticas que compiten en cada categoría en las distintas franjas horarias durante la totalidad del período de campaña. Al respecto, no se podrá asignar a ninguna agrupación política más del 40% del tiempo cedido en una misma franja horaria. El resultado del sorteo será publicado en el Boletín Oficial y en el sitio Web de la Dirección Nacional Electoral.

Procedimiento:

  • Una vez notificadas las agrupaciones políticas de los espacios de publicidad electoral que les hayan sido asignados, tendrán un plazo de hasta 48 horas inmediatamente anteriores al horario establecido para la emisión del mensaje, para entregar al medio el material a emitir.
  • La agrupación política deberá completar un formulario electrónico en la página Web de la Dirección Nacional Electoral con carácter de declaración jurada, consignando las especificaciones técnicas del mensaje, el cumplimiento de los requisitos legales, la duración, la empresa productora del anuncio, el medio y la franja horaria asignada. Tal operación generará un comprobante numerado denominado Certificado de Inscripción de Publicidad Electoral donde conste el contenido de lo declarado. En caso de presentar varios mensajes se efectuará una declaración por cada mensaje y se emitirá el correspondiente certificado.
  • La Dirección Nacional Electoral entregará a los apoderados de las agrupaciones políticas una denominación de usuario y contraseña segura a estos efectos.
  • La agrupación política se presentará ante el servicio de comunicación audiovisual correspondiente para entregar el soporte del anuncio a emitir y el certificado de inscripción de Publicidad Electoral.
  • Una vez recibido el anuncio y el certificado, el servicio de comunicación audiovisual corroborará que se cumpla con las especificaciones técnicas y legales consignadas en dicho certificado. En aquellos casos en que los mensajes no cumplan con las especificaciones establecidas, las emisoras darán aviso a las agrupaciones políticas para que adecuen el mensaje a lo dispuesto en la ley.

Los medios de comunicación audiovisual deberán convalidar la aptitud técnica del mensaje a través del sistema integrado de distribución de publicidad electoral.

  • Dentro de las 12 horas de emitido el mensaje los servicios de comunicación audiovisual deberán completar un formulario electrónico en la página Web de la Dirección Nacional Electoral, con carácter de declaración jurada, que deberá incluir: la identificación del mensaje, el número del aludido certificado y el horario exacto de inicio y finalización de la emisión. La Dirección Nacional Electoral otorgará un enlace electrónico con este sistema a la Justicia Nacional Electoral.

2.2.2. Aporte privado

La ley 26215 establece regulaciones distintas respecto del financiamiento privado, según sea destinado para actividades de desenvolvimiento institucional o de campaña. Para el primer tipo de actividades, se permite el aporte de ciudadanos y de empresas (Artículo 14), aunque con algunas excepciones: se prohíben aportes anónimos; de entidades autárquicas o descentralizadas, nacionales, provinciales o municipales, o de empresas concesionarias de servicios u obras públicas; de las que exploten juegos de azar; de países, gobiernos o entidades extranjeras, o personas físicas o jurídicas extranjeras que no tengan residencia en el país; de asociaciones sindicales, patronales o profesionales; y de personas que se encuentren en situación de subordinación.

Además, se establecen montos máximos a las donaciones que los partidos pueden recibir por año calendario: las empresas no pueden efectuar aportes que superen el equivalente al uno 1% del total de gastos permitidos; mientras que para los ciudadanos el límite es del 2% del total de gastos permitidos (Artículo 16).

En cuanto al financiamiento privado para campañas electorales, se prohíbe el aporte de empresas. Además, se establece que los partidos no pueden recibir un total de recursos privados que supere el monto equivalente a la diferencia entre el tope máximo de gastos de campaña y el monto del aporte extraordinario para campaña electoral recibido por cada partido (Artículo 44).

Por último, los aportes privados que reciba la agrupación política deben realizarse mediante transferencia bancaria, cheque, transferencia electrónica o cualquier otro medio que permita la identificación fehaciente del donante. Cuando fuera en efectivo, deberá consignarse en el correspondiente recibo (Decreto 936/2010, artículo 10).

2.2.3. Campaña electoral

La campaña electoral se inicia 35 días antes de los comicios y finaliza 48 horas antes (Código Electoral Nacional, artículo 64 bis). Asimismo, se prohíbe la emisión y publicación de avisos publicitarios en televisión, radio y gráfica con fines electorales antes de los 25 días previos a los comicios (Código Electoral Nacional, artículo 64 ter). Por último, se prohíbe la publicación o difusión de encuestas o sondeos de opinión desde 8 días antes de las elecciones generales (Ley 26215, artículo 44 quater).

Por otra parte, durante la campaña electoral la publicidad de los actos de gobierno no puede contener elementos que promuevan la captación del sufragio. Y se prohíbe durante los 15 días anteriores a la fecha fijada para la celebración de las primarias y la elección general, la realización de todo acto de gobierno que pueda promover la captación del sufragio (Código Electoral Nacional, artículo 64 quáter).

En las elecciones nacionales, los gastos destinados a la campaña electoral para cada categoría que realice una agrupación política no pueden superar la suma resultante al multiplicar el número de electores habilitados por un módulo electoral de acuerdo al valor establecido en la Ley de Presupuesto General de la Administración Nacional del año respectivo. Se considerará que ningún distrito tiene menos de 500.000 electores (Artículo 45).

2.2.4. Autoridad de aplicación

La Justicia Federal con competencia electoral es la autoridad de aplicación en primera instancia (existen 24 jueces federales, uno por distrito electoral). Los jueces conocen, a pedido de parte o de oficio en las siguientes cuestiones:

  • La aplicación de la Ley Electoral, Ley Orgánica de los Partidos Políticos y de disposiciones complementarias y reglamentarias (salvo las atribuidas a las Juntas).
  • La fundación, constitución, organización, funcionamiento, caducidad y extinción de los partidos políticos de su distrito; y, en su caso, de los partidos nacionales, confederaciones, alianzas o fusiones.
  • El efectivo control y fiscalización patrimonial de los partidos mediante examen y aprobación o desaprobación de los estados contables.
  • La organización y fiscalización de las faltas electorales, nombres, símbolos, emblemas y números de identificación de los partidos políticos y de afiliados de los mismos en el distrito pertinente.
  • La elección, escrutinio y proclamación de las autoridades partidarias de su distrito.

La Cámara Nacional Electoral, por su parte, es el órgano de apelación. Se compone de tres jueces quienes no deben haber ocupado cargos partidarios hasta cuatro años antes de la fecha de su designación. Entre las atribuciones especiales de la Cámara se destacan:

  • Dirigir y fiscalizar el funcionamiento del Registro Nacional de electores y fiscalizar los de los distritos.
  • Dirigir y fiscalizar el funcionamiento del Registro Nacional de Afiliados de los Partidos Políticos y fiscalizar los de los distritos.
  • Dictar las normas a que deberá sujetarse la formación y funcionamiento de los Registros Generales, de distritos, de cartas de ciudadanía, de inhabilitados, de faltas electorales, de juicios paralizados en razón de inmunidades, de nombres, símbolos, emblemas y número de identificación de los Partidos Políticos y las características uniformes de las fichas de afiliación que llevará y conservará la Justicia Federal Electoral.
  • Organizar un Cuerpo de Auditores Contadores para verificar el estado contable de los partidos y el cumplimiento, en lo pertinente de las disposiciones legales aplicables. Para ello, cuenta con un fondo anual especial que no puede ser inferior al 5% del Fondo Partidario Permanente.
  • Implementar un sistema de auditoría de medios de comunicación.
  • Administrar los recursos provenientes de los aranceles percibidos por los trámites que se realizan ante su sede, los que se asignen en el Presupuesto General de la Nación y los provenientes de las transferencias específicas del Poder Ejecutivo nacional en ocasión de las elecciones nacionales y para el funcionamiento del Cuerpo de Auditores Contadores.
  • Dictar las reglas necesarias para el cumplimiento de las normas que rigen las materias propias de su competencia, respetando el espíritu de las leyes y de sus disposiciones reglamentarias.

Finalmente, las Juntas Electorales Nacionales se constituyen y actúan solamente en comicios generales, y se integran con el Juez Federal con competencia electoral, el presidente de la Cámara Federal de Apelaciones de cada distrito y el Presidente del Tribunal Superior de la provincia.

2.2.5. Rendición de cuentas de fondos de campaña

Los partidos, a través del presidente y tesorero del partido y los responsables económico-financiero y político de campaña, deben presentar ante el Juez electoral los informes de rendición de gastos de campaña. Uno, el informe previo, diez días antes del comicio, en el que deben detallar ingresos y gastos incurridos e indicar los previstos hasta la finalización de la misma (Ley 26215, artículo 54). El informe previo debe ser publicado en Internet (Artículo 55) y puede ser consultado en la sede del juzgado sin limitación alguna (Artículo 56). El segundo, el informe final, 90 días después de la elección, en el que deben detallar ingresos y egresos electorales, con los comprobantes y facturas correspondientes (Artículo 58). Este informe debe ser publicado por el Juez Federal Electoral en el sitio Web del Poder Judicial de la Nación y por los partidos en un diario de circulación nacional. Puede ser consultado en la sede del juzgado por cualquier ciudadano e incluso solicitar copia. Las observaciones formuladas son puestas en conocimiento del juez. Por último, el Juez debe remitir los informes finales al Cuerpo de Auditores de la Cámara Nacional Electoral para su auditoría y posterior dictamen (Artículo 59 y 60).

Los fondos de campaña y los aportes para impresión de boletas deben ser depositados en la cuenta única bancaria del partido (Ley 26215, artículo 28).

Por último, los medios de comunicación y los proveedores en general, de servicios o bienes útiles o muebles en el desarrollo de las campañas electorales de los partidos políticos están obligados a facilitar los elementos y datos que les sean requeridos, sin que sean aplicables las disposiciones referidas al secreto bancario o fiscal, ni los compromisos de confidencialidad establecidos por ley o contrato (Ley 26215, artículo 50).

2.2.6. Sanciones

Las agrupaciones políticas que presenten candidaturas a cargos públicos electivos deben designar dos responsables económico-financieros, quienes tienen que estar domiciliados en el distrito correspondiente y ser afiliados (Ley 26215, artículo 27). Las designaciones deben ser comunicadas al Juez con competencia electoral como mínimo 10 días antes del inicio de las campañas (Decreto 936/2010, artículo 15).

Se prevé la supresión del aporte público para aquellos partidos que recibieran o depositaren fondos en cuentas distintas a la habilitada por la ley; recibieran donaciones ilegales; superaren el tope de gastos; contrataren espacios audiovisuales con fines electorales; no restituyeren el remanente de aporte de campaña o de boletas; o no cumplieran en tiempo y forma con la presentación del estado contable anual y el informe previo y final de campaña (Ley 26215, artículos 62, 67).

Al presidente, tesorero y responsables políticos y económico-financieros de campaña se los inhabilita para el ejercicio de sus derechos de elegir y ser elegido en las elecciones a cargos públicos nacionales, y en las elecciones de autoridades partidarias y para el ejercicio de cargos públicos y partidarios, en caso de que autoricen la utilización de cuentas distintas a la habilitada por la ley, o que no pueden acreditar debidamente el origen y destino de los fondos recibidos (Artículo 63).

También se aplican multas a las personas físicas o jurídicas y a los responsables de campaña en caso de contribuciones ilegales, y a los directores de medios de comunicación que aceptaren publicidad con fines electorales de manera ilegal. A todos ellos, por las infracciones mencionadas, también les cabe la posibilidad de ser sancionados con la inhabilitación para el ejercicio de sus derechos de elegir y ser elegido en las elecciones a cargos públicos nacionales, y en las elecciones de autoridades partidarias y para el ejercicio de cargos públicos y partidarios (Artículo 66).

La Justicia Nacional Electoral es quien impone las sanciones, y la Dirección Nacional Electoral es quien las efectiviza (Decreto 936/2010, artículo 2).

         3.Una evaluación sobre el nuevo marco normativo

3.1. Los principales avances y efectos positivos

La Reforma Política supuso una modificación estructural en el sistema de financiamiento político en la Argentina. No es posible exagerar la importancia de la prohibición de contratar publicidad electoral en forma privada. Más de la mitad de los gastos que realizan los principales partidos políticos en tiempos de campaña está destinado a publicidad en medios audiovisuales[1]. Por ejemplo, previo a la reforma, en 2007, en ocasión de la elección presidencial que dio el triunfo a la fórmula Cristina Fernández-Julio Cobos, el Frente para la Victoria declaró haber gastado durante toda la campaña 17.188.482 de pesos, y más de la mitad de ese monto (9.867.193 de pesos, es decir, el 57%) fue en concepto de propagada televisiva. (Poder Ciudadano, 2008).

Estos datos, por sí mismos, permiten dimensionar lo oneroso que resulta acceder a espacios en la televisión para realizar publicidad electoral. Junto a ello, como fuera dicho en la introducción de este artículo, los partidos políticos han visto disminuir sus fuentes tradicionales de ingresos, basadas en el aporte voluntario de sus militantes y afiliados. En síntesis, las finanzas partidarias se han encontrado en el último tiempo ante el peor escenario: gastos en crecimiento e ingresos en declive.

Tal situación no es una excepcionalidad argentina, sino que registra en muchas otras democracias occidentales. Es por ello que, en diversos países, como Brasil, Chile, México, España, Francia, Reino Unido, la tendencia ha sido la misma: conferir cada vez más protagonismo a los recursos públicos en el financiamiento político en general y a la propaganda electoral en medios audiovisuales en particular.

Desde este punto de vista, la Reforma Política de 2009 se ha ajustado a la experiencia comparada de otros países y busca, al menos en lo formal, asegurar un piso mínimo de igualdad para todos aquellos que aspiran a competir por un cargo público.

Otro de los objetivos de la reforma fue el de reducir la brecha de desigualdades en los gastos emitidos por los distintos candidatos. Como ejemplo, se presenta a continuación las erogaciones totales que declararon los partidos para la campaña presidencial de 2007.

Fórmula presidencial Gastos totales (En pesos) Gastos totales (en %)
Fernández de Kirchner-Cobos 17.188.482 46,50
Sobisch-Asis 5.776.402 15,63
Rodríguez Saá-Maya 5.604.887 15,16
Carrió-Giustiniani 4.198.457 11,36
Lavagna-Morales 2.382.507 6,45
López Murphy-Bullrich 1.811.076 4,90
Total 36.961.811 100

Fuente: elaboración propia en base a datos de Poder Ciudadano y www.pjn.gov.ar

Se observa que la fórmula ganadora, encabezada por Cristina Fernández y Julio Cobos, declararon gastos que representan prácticamente lo mismo que lo gastado por las otras cinco fórmulas juntas. Ante esta brecha tan grande, y teniendo en cuenta que la más de la mitad de las erogaciones estaban destinadas a contratar publicidad televisiva y radial, la Reforma Política ha constituido un avance en términos de una mayor igualdad y equidad entre los contendientes. Ello puede observarse en el cuadro siguiente, donde se registran los gastos declarados por cada fuerza política en las PASO 2015.

Alianza Gastos Totales (En Pesos) Gastos Totales (En %)
FPV 39.890.487,19 31,83
CAMBIEMOS 36.703.444,04 29,29
UNA 20.252.982,35 16,16
FIT 10.777.231,51 8,60
Progresistas 10.694.593,11 8,53
Compromiso Federal 6.995.915,71 5,58
Total 125.314.653,91 100

Fuente: Elaboración propia en base a www.pjn.gov.ar

Finalmente, un tercer efecto positivo de la reforma se refiere a la transparencia. Una práctica habitual cuando existía la posibilidad de contratar publicidad en forma privada era la entrega, por parte de los medios de comunicación, de espacios en televisión y radio a precios diferencias a los distintos candidatos y partidos, de acuerdo con sus preferencias e intereses. Esto no solo afectaba, como es lógico suponer, la contienda en términos de equidad, sino que generaba opacidad pues impedía conocer, con exactitud, cuánto había gastado cada partido. No está de más aclarar que, con la Reforma, esta posibilidad de precios diferenciales, ha quedado definitivamente abortada.

3.2. Las falencias y los efectos negativos

Las ventajas y fortalezas mencionadas del actual marco normativo no deben oscurecer sus debilidades y puntos problemáticos. A continuación, detallamos algunos de ellos.

El impacto del federalismo. Cada provincia tiene la potestad de regular autónomamente su sistema de financiamiento político. Esto genera una estructura legal desigual, donde normativas amplias y avanzadas conviven con otras débiles. Tal situación, en ocasión de elecciones concurrentes, puede generar severos problemas para una efectiva aplicación de las disposiciones legales y dificulta el trabajo de los organismos de control y de sanción. No se trata de una mera especulación teórica sino de lo que ocurre en la práctica. Al respecto, la prohibición de contratar publicidad privada es una cláusula legal válida a nivel nacional. Algunas otras provincias, como por ejemplo Buenos Aires, han acompañado el cambio e incorporaron el mismo precepto en su legislación. Pero no ocurrió lo mismo con la gran mayoría de las provincias. Así, en una elección concurrente, los partidos políticos poseen poderosos incentivos para realizar actividades proselitistas en aquellas jurisdicciones donde las regulaciones son más laxas y permisivas, tornando ineficaces las normas más avanzadas.

Publicidad encubierta. En la actualidad, la normativa prohíbe taxativamente a los partidos políticos y a los candidatos realizar publicidad electoral por fuera de la otorgada por el propio Estado, en forma gratuita. Sin embargo, ello no impide que se de lo que se denomina publicidad encubierta, es decir, la presencia de candidatos en los medios audiovisuales que, aunque sin violar el texto estricto de la ley, violan su espíritu promocionando su candidatura en forma velada. Este problema se da en otros países con esquemas de financiamiento público similares al nuestro (México es un ejemplo) y no es de fácil solución. El problema principal es que la regulación de la publicidad encubierta puede colisionar con un derecho básico y fundamental, asegurado en la Constitución Nacional: la libertad de expresión.

Publicidad oficial. En Argentina no existe una ley específica que regule qué es lo que se entiende por publicidad oficial, ni sobre su finalidad ni sobre los mecanismos para su distribución y para su control. En el Código Electoral Nacional, por su parte, se estipula que durante la campaña electoral la publicidad de los actos de gobierno no puede contener elementos que promuevan la captación del sufragio. Y prohíbe, durante los 15 días anteriores a la fecha fijada para la celebración de las primarias y la elección general, la realización de todo acto de gobierno que pueda promover la captación del sufragio.

Este vacío legal habilita al Estado nacional a disponer de cuantiosos recursos en publicidad oficial que muchas veces suelen ser utilizados con fines electorales. De esta manera, se genera una fuerte distorsión entre la posibilidad que tiene el partido de gobierno en realizar propaganda electoral con recursos públicos y la prohibición a la que están sujetas las demás fuerzas políticas.

Organismo independiente. En la aplicación de la ley de Reforma Política, hasta el momento, no se han detectado quejas ni reclamos por parte de las fuerzas políticas en cuanto al modo en que se distribuyen los espacios televisivos y radiales. Sin embargo, como se ha dicho anteriormente, esta tarea está a cargo de la Dirección Nacional Electoral, ahora dependiente del Ministerio de Justicia de la Nación. Sería conveniente, por eso mismo, que el Poder Ejecutivo tenga la menor injerencia en cuestiones electorales. Una posibilidad consiste en crear, al igual que lo que sucede en México, un organismo electoral independiente, con personalidad jurídica, autárquico, profesional y técnicamente especializado.

          4. Reflexiones finales

La Reforma Política de 2009 ha implicado un cambio sustancial en el modo en que se estructura la relación dinero-política en nuestro país. La prohibición de contratar publicidad en televisión y radio en forma privada, es decir, por fuera de los espacios concedidos por el Estado en forma gratuita, ha significado garantizar a todas las fuerzas políticas un piso mínimo de igualdad que resulta positivo. Con ello, a su vez, se da al menos un pequeño paso en un sistema más equitativo.

No menos importante ha sido lo conseguido en materia de transparencia. Desde este punto de vista, la Reforma ha logrado cortar de raíz la posibilidad de que los medios de comunicación concedan espacios a precios diferenciales, en base a intereses o preferencias. Con el nuevo esquema, se pone fin a la opacidad respecto de lo que gastan los partidos en materia de publicidad televisiva y radial.

Entre las falencias más importantes para destacar se puede mencionar el uso de recursos públicos con fines electorales que habilita la ausencia de regulaciones específicas en materia de publicidad oficial. Esta práctica, que no es exclusiva del gobierno nacional, sino que se replica en otras provincias, debería ser objeto de discusión legislativa pues se distorsiona el objetivo de lograr equidad en la contienda electoral.

Otro asunto problemático, pero más difícil de resolver, se refiere a la estructura normativa desigual entre las distintas jurisdicciones. Una norma de avanzada a nivel nacional coexiste con marcos normativos provinciales que resultan débiles en términos de igualdad y transparencia. De esta manera, en elecciones concurrentes, las deficiencias provinciales repercuten en el nivel de cumplimiento y efectividad de la legislación nacional.

Finalmente, otra falencia del actual sistema reside en la injerencia del Poder Ejecutivo Nacional en el proceso electoral en general y, en particular, en el reparto de espacios para publicidad electoral. Sería aconsejable, por ende, conformar un organismo independiente y autárquico, especializado en cuestiones electorales y con carácter permanente. El Instituto Federal Electoral de México puede servir de ejemplo.


 5. Bibliografía utilizada

  • Astarita, Martín, et al (2007): “Partidos políticos para la democracia I. Los argentinos y los partidos políticos”; Fundación Poder Ciudadano, Buenos Aires.
  • Corcuera, Santiago: “Evaluación de los procesos electorales recientes -2002/2003- y de la primera aplicación de la ley 25.600”; Publicado en observatorioelectoral.org.
  • Ferreira Rubio, Delia (2005): “El control del financiamiento de los partidos en Argentina ¿Qué cambió con la nueva ley?”; Serie Documentos de Trabajo N° 292, Universidad del Cema; disponible en ucema.edu.ar/publicaciones. Junio.
  • Griner, Steven, Zovatto, Daniel (2004): “Lectura regional comparada del financiamiento de los partidos políticos y las campañas electorales en América Latina”; en De las normas a las buenas prácticas. El desafío del financiamiento político en América Latina”, OEA/IDEA, San José de Costa Rica.
  • Gruenberg, Christian (2002): “Políticos ricos y pobres políticos en el financiamiento de las campañas electorales”; Ponencia en el Seminario Internacional sobre medios de comunicación, marketing y financiamiento de campañas, Los Pesos y los Votos, Chile.
  • Hernández, Antonio; Belisle, José (2006): “Regulación jurídica de los partidos políticos en Argentina”; en Daniel Zovatto, Regulación jurídica de los partidos políticos en América Latina; IDEA-Instituto de Investigaciones jurídicas de la UNAM, México.
  • Murayama, Ciro (2009). La economía política de la educación superior. ANUIES, México.
  • Poder Ciudadano (2008). Informe de monitoreo de financiamiento de la campaña electoral presidencial 2007. Junio. Disponible en: poderciudadano.org
  • Straface, Fernando; Page, María: “Reforma política 2009: ¿cómo impacta en el sistema de partidos y en los electores?; Documento de Políticas Públicas, Análisis Nº 71, Diciembre.
  • Weber, Max (1984). Economía y sociedad. Fondo de Cultura Económica. México, Distrito Federal.
  • Zovatto, Daniel (2006): “Regulación de los partidos”; publicado en Diálogo Político. Publicación trimestral de Konrad-Adenauer-Stiftung A. C.Año XXIII – Nº 4 – Diciembre.

[1] En México las estimaciones son incluso superiores. Al respecto, según indica un relevamiento efectuado por el Instituto Federal Electoral de México, para las campañas de 2006, los partidos destinaron el 95% de los recursos recibidos en concepto de aporte público a la compra de anuncios en radio y televisión (Murayama, 2009).