Apuntes para una Reforma: Elecciones simultáneas, boleta única y federalismo electoral. El caso Santa Fe.

Con la participación del equipo de EleccionesArgentinas.com y especialistas en la materia traemos una nueva sección que tiene como objetivo alimentar el debate de una posible, y necesaria, reforma de nuestro sistema electoral en el 2016.

Los apuntes tocarán temas específicos del análisis, del derecho y la gestión electoral, abordados de manera teórica y práctica, a través de estudios de caso o la comparación.

En esta entrega se describe el caso de la provincia de Santa Fe para pensar una posible modificación de nuestro sistema de boleta a nivel nacional e incluso analizar nuestro federalismo electoral.

Elecciones simultáneas, boleta única y federalismo electoral. El caso Santa Fe.

Por Oscar M. Blando (*)

Las provincias argentinas pueden legalmente[1] realizar elecciones simultáneamente con las nacionales pero bajo determinadas condiciones, entre otras: sujetarse “inxorablemente” a lo dispuesto por la legislación federal y a sus autoridades de aplicación, (mismas autoridad de comicio y escrutinio) que oficializarán las boletas de sufragio y por ende, con el mismo sistema de votación.

En la Provincia de Santa Fe, el Poder Ejecutivo decidió, en 2013 y para las elecciones de medio término (cargos municipales y comunales), realizar los comicios simultáneamente con la elección de diputados nacionales. Tanto las elecciones primarias, abiertas y obligatorias (P.A.S.O.)[2] como las generales, tuvieron la particularidad de realizarse simultáneamente -y en un hecho inédito en la Argentina-, conviviendo en un mismo acto electoral, con dos sistemas de votación diferentes: el de la boleta partidaria o “sábana” a nivel de cargos nacionales y la boleta única que la Provincia inauguró -exitosamente- en el año 2011, para cargos locales.[3]

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Aunque muchas veces olvidado y distorsionado, según nuestra Constitución Nacional, rige el principio histórico político que sostiene que las provincias conservan el poder no delegado al gobierno federal (art. 5, 121,122 y 123) y en la materia que nos ocupa, se plasma en el derecho a dictarse sus propias normas electorales y de partidos y el sistema electoral aplicable. Es la consecuencia de la materialización de la autonomía provincial en cuestiones electorales.

En Santa Fe, el Poder Ejecutivo Provincial mediante Decreto Nro. 600/2013, convocó a elecciones de cargos locales (municipales y comunales) coincidente con las fechas para la elección de diputados nacionales[4].

Como fue dicho, cuando las provincias deciden realizar elecciones simultáneas con las nacionales, debe aplicarse una antigua ley nacional que está vigente: la ley 15.262 de 1959 (y su decreto reglamentario 17.265/59) que establece que al adherirse una Provincia al régimen de simultaneidad de elecciones, su celebración tiene lugar bajo la autoridad superior de la Junta Electoral Nacional respectiva, es decir, se realizan los comicios bajo las mismas autoridades de comicio y de escrutinio nacionales y no provinciales. Pero también implica otras cuestiones: la oficialización y distribución de boletas de sufragio a cargo de las autoridades nacionales y claramente se hace referencia al sistema de boletas múltiples o partidaria al decir, se empleará una sola urna” y cada sufragante depositará  sus votos en el mismo sobre”. La jurisprudencia nacional ha ratificado dicha normativa -y sus consecuencias- para el caso que las provincias decidan la simultaneidad de las elecciones provinciales con las nacionales[5]. 

Concretamente, la adhesión sin más al régimen de simultaneidad de elecciones podía significar en la Provincia de Santa Fe, arrasar con la conquista del sistema de votación que inauguró exitosamente Santa Fe en el país en el 2011: la boleta única.

Ante ello, el gobierno santafesino encabezado por Antonio Bonfatti y la oposición[6], en resguardo no sólo del sistema de votación elegido sino invocando los poderes autonómicos arriba apuntados, decidieron resolver el dilema sobre la base del consenso democrático: primero, aseguraron en una norma específica –la ley 13333- que cuando el P.E. disponga la realización conjunta y simultánea de elecciones municipales y/o comunales… se aplicará el sistema de boleta única previsto en la Ley Provincial 13.156.

A partir de allí, el gobierno provincial inició las tratativas con la justicia federal con competencia electoral en Santa Fe y sustancialmente, con la máxima autoridad nacional en la materia: la Cámara Nacional Electoral. Así, en un hecho sin antecedentes en la práctica política nacional y en la jurisprudencia electoral, se firmó un Convenio de Colaboración, donde además de reconocerse la utilización de la boleta única para los cargos provinciales, se especificaron reglas y normas comunes que requerían una específica implementación y coordinación: un único padrón electoral, donde esta vez tenía la particularidad de la incorporación de los jóvenes de 16 y 17 años -que a su vez no podían votar a los cargos provinciales por impedimento de la Constitución santafesina[7]-; autoridades de mesa comunes para ambos comicios y su capacitación y todo lo que significaba el concreto proceso de emisión del voto que debería realizar el elector: mesas de votación comunes, urnas diferentes (una para cada categoría a elegir) y cuarto oscuro para la emisión del sufragio nacional y un box para la opción a cargos locales con boleta única.

Los santafesinos, una vez más, participaron masivamente e incluso superando niveles históricos, -pese a las particulares circunstancias vividas en la ciudad de Rosario horas antes de las elecciones[8]– sino que comprendiendo la dinámica de un novedoso proceso electoral[9] pudieron expresarse autónoma y libremente sin inconvenientes ni controversias.

santa feVale reconocer entonces, desde lo institucional, en tiempos muchas veces tumultuosos y de discordias, la experiencia inédita en materia electoral que tuvo como escenario a Santa Fe y como protagonistas a Gobierno y oposición, justicia nacional y provincial. Y sobre la base del consenso, la madurez y el reconocimiento de la autonomía de la Provincia, -en este caso, en cuestiones electorales- se lograron superar delicados inconvenientes y complejos procedimientos que requerían necesarios acuerdos para garantizaran la transparencia de un proceso electoral muy especial (con simultaneidad y distintos sistemas votación) y el respeto por la voluntad popular como sustento de legitimación democrática de sus autoridades.

(*) Doctor en Derecho. Prof. Titular de Derecho Político, Facultad de Derecho, Facultad de Derecho UNR. Actual Director de Reforma Política y Constitucional del Gobierno de Santa Fe.

[1] Ley Nacional Nro. 15.262/1959 y Decreto Reglamentario 17.265/59).

[2]Santa Fe desde el año 2004 adoptó el sistema de elecciones primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias (Ley 12.367) que vino a suplantar a la “ley lemas” vigente desde 1990. A su vez, con la aprobación de la Ley 13.156/2011 – Decreto Reglamentario 86/2011, se estableció, por primera vez en el país, un nuevo sistema de votación: la Boleta Única (de papel).

[3]Puede verse sobre la implementación de la boleta única en Santa Fe, los textos de mi autoría: “Democracia y Boleta Única en Santa Fe. Implementación y evaluación institucional. Reseña normativa”, (Coord: Blando, Oscar M., Echen, Diego. Se incluyen textos de Lorudes Lodi y Luciana Araya) Santa Fe, 2015. También el artículo de doctrina en el Suplemento Constitucional de la Revista Jurídica La Ley, Secc. Doctrina del 27/09/2011, titulado: “Santa Fe y la implementación de la boleta única. Una experiencia exitosa”.

[4]Se elegían 9 diputados nacionales y a nivel provincial, la mitad de los concejales de 51 municipalidades y la renovación total de autoridades de 311 localidades (comisiones comunales y controladores de cuentas). A su vez, se elegían Intendentes en 8 municipios: Armstrong, El Trébol, Fray Luís Beltrán,  San José del Rincón, Las Toscas, Puerto General San Martín, Recreo y Roldán.

[5]La Cámara Nacional Electoral ha expresado que: “la decisión voluntaria de celebrar los comicios locales en la misma fecha que los nacionales determina, inexorablemente, la necesidad de sujetarse en determinados aspectos a lo dispuesto por la legislación federal y a sus autoridades de aplicación. (Autos: “Alianza Unión para el Desarrollo Social s/nulidad Acta N° 2 de la Junta Electoral Nacional”, Expte. N° 80715/11. Expte. N° 5152/2011 CNE- Corrientes- Fallo N° 4693/2011).  A su vez, la Corte Suprema de Justicia Nacional tiene dicho que: “en los términos de la ley 15.262 la decisión de realizar las elecciones provinciales o municipales simultáneamente con las elecciones nacionales determina que las mismas se lleven a cabo bajo las mismas autoridades de comicio y de escrutinio (art. 1 º). El art. 2º dispone que la decisión deberá ser comunicada al Poder Ejecutivo Nacional con una antelación de por lo menos 60 días, debiendo especificarse las autoridades a elegir, el sistema de adjudicación de las representaciones y las demarcaciones electorales convocadas para el acto (art. 2º). En tales términos la oficialización de las boletas de sufragio y su distribución quedarán a cargo de la Junta Electoral Nacional, a cuyos efectos las autoridades locales remitirán las correspondientes listas de candidatos oficializados (art. 3º). Si bien la proclamación de los candidatos provinciales electos será efectuada por las autoridades locales, es la Junta Electoral Nacional la que debe remitirles los resultados del escrutinio, el acta final y, en su caso, los antecedentes respectivos”. (C.S.J.N.: “Partido Justicialista Distrito Capital Federal s/ acción declarativa de certeza”.- Buenos Aires, 29 de abril de 2003).

[6]En Santa Fe tanto en la Cámara de Diputados como en la de Senadores tiene mayoría el justicialismo.

[7]El art. 29 de la Constitución provincial establece que “son electores todos los ciudadanos, hombres y mujeres, que hayan alcanzado la edad de dieciocho años…”, por lo que los jóvenes de 16 y 17 años, sólo pudieron votar a diputados nacionales pero no a cargos locales.

[8]Una implosión de dolor y conmoción hizo temblar a la población rosarina. El martes 6 de agosto de 2013, es decir, cinco días antes de las elecciones primarias, una catástrofe sacudió los cimientos de unos de los barrios más tradicionales de la ciudad, producto de una explosión en el subsuelo de un edificio que dejó como saldo varias personas fallecidas, y decenas de heridos.

[9]El Gobierno Provincial realizó una intensa campaña de difusión pública por medios de comunicación que incluyeron encuentros presenciales en Nodos y distritos- en torno a divulgar a la ciudadanía sobre cómo sería votar en elecciones simultáneas y con dos sistemas de votación diferentes. Se elaboraron Manuales de Capacitación a autoridades comiciales y ciudadanía. Se capacitaron más de 24.000 autoridades de mesa. Y como en el 2011, cuando se sancionó la boleta única, el Ministerio de Educación contribuyó con esa inmensa tarea de información y capacitación, mediante realización de jornadas y simulacros de votación de las que participaron más de 800.000  jóvenes – muchos que por primera vez emitirían su voto- a lo largo de toda la Provincia.