Apunte para una Reforma: gestión electoral e incorporación de tecnología

Con la participación del equipo de EleccionesArgentinas.com y especialistas en la materia traemos una nueva sección que tiene como objetivo alimentar el debate de una posible, y necesaria, reforma de nuestro sistema electoral en el 2016.

Los apuntes tocarán temas específicos del análisis, del derecho y la gestión electoral, abordados de manera teórica y práctica, a través de estudios de caso o la comparación.

En esta primera entrega se describe el órgano de gestión electoral del Brasil, un caso de estudio concreto, para pensar una posible modificación de nuestro sistema de administrativo y judicial en materia electoral. Asimismo, se agrega una temática en boga, como es el voto electrónico.

TSE

Yo, el Supremo. La gestión electoral y las elecciones en Brasil

Por Patricio G. Talavera

Como es normal cuando alguna institución no cumple las expectativas que se tenía o se aparentaba tener de ella, han surgido en las últimas semanas voces en el debate político argentino pidiendo una reforma del modelo de gestión electoral en nuestro país. Muchas de esas voces, han recurrido al expediente de la comparación con nuestros vecinos, muchos de los cuales han dado grandes pasos hacia la configuración de novedosos y dinámicos sistemas de gestión de los procesos electorales. En este contexto, algunas voces de ámbito legislativo insistieron con marcada predilección en señalar al caso brasileño como un ejemplo a seguir, en materia de centralización de gestión de comicios. Ese argumento se basa en un principio, comprensible aunque discutible, de que necesariamente la unificación en una sola entidad implica la eficiencia de la acción, en una determinada rama, del Estado.  Con motivo de esos análisis, creemos importante hacer algunas observaciones sobre el modelo brasileño que sirvan como aportes para un debate fructífero que aleje del escenario (o contribuya a alejar) los repentismos electoralistas y las demandas de reforma “a la carta”.

El trayecto brasileño hacia la incorporación a gran escala de tecnología al voto no se inició recientemente ni es fruto del coyuntural equilibrio de fuerzas entre gobierno y oposición. Implica un proceso de conversión que demoró casi veinte años, y que enfrentó (y enfrenta) enormes desafíos.

Una permanente pugna cruza la historia de la construcción de la pendular estatalidad brasileña: el eje de tensión centralización-descentralización, la “diástole” y la “sístole” de la política brasileña, en palabras del militar y político Golbery do Couto. Reinstaurada la democracia en 1985, y finalizada la dictadura militar, se inició un movimiento de descentralización, que abarcó aspectos claves de la vida nacional, como el fiscal,  el político o el económico. Pero dicha descentralización fue imperfecta, y muchos nichos burocráticos de aquel Estado mantuvieron sus características sin mayores afectaciones, algo lógico si se observa que el tipo de transición democrática brasileña sobresale por el pacto y no por la ruptura con el régimen anterior.

Un ejemplo de esa resistencia a los cambios es el mismo Tribunal Superior Electoral (TSE), que supervisa los procesos electorales en colaboración con los Tribunales regionales (TRE). Quizás el mismo desafío de la vuelta a la democracia, y la inclusión a la vida electoral de millones de nuevos electores hayan blindado la posibilidad de reformas que distribuyeran la capacidad ejecutiva acumulada por el TSE.

El universo de electores a administrar había crecido exponencialmente: si en 1945 apenas 7,4 millones de brasileños sufragaban, para 1994 (segundas elecciones de voto directo de la redemocratización) lo hacían 94,3 millones, con un padrón multiplicado  12 veces en 50 años.

La incomprensión potencial del proceso de voto por parte de esos segmentos, podía llevar al desencanto y la apatía, como antesala de la pérdida de legitimidad por abstencionismo masivo, una amenaza grave para los procesos de redemocratización de América Latina en los años 80. De esa manera, la Justicia Electoral quedaba empoderada de la gestión, auditoría y control de los procesos electoral frente a las incumbencias de otros poderes. De esa manera quedo configurada su potestad para legislar, gestionar y establecer su propia auditoría sin coparticipar el control con nadie.

Su origen en sí mismo es tan particular como su consagración: creada bajo un gobierno autoritario (el de Getúlio Vargas), en 1932, se vio acompañada con la sanción de un nuevo Código Electoral, inspirado en legislaciones checoslovacas, uruguayas y argentinas, y que contenía un apartado por demás atípico: contemplaba la instalación futura de “máquinas de votar”.  Sin embargo no sería hasta 1989 cuando se realizaría la primera prueba formal con microcomputadores en Brusque, Río Grande Do Sul. El Tribunal Superior Electoral de Brasil, en 1994, bajo la presidencia del ministro Carlos Velloso, se propuso como meta acelerar la conversión informática del voto, bajo el precepto de que sólo la informatización cancelaría las posibilidades de fraude, como dejó expuesto el mismo Velloso en su discurso de toma de posesión.

El último paso se inició en 1996 con la introducción de “urnas electrónicas” o “e-urnas”, las cuales abarcaron un tercio del electorado ese mismo año de 1996, dos tercios para las presidenciales de 1998, y la totalidad para las municipales del 2000.

El proyecto fue diagramado por el TSE en colaboración con el Comando Geral da Tecnología-Aeroespacial (CTA) y el Instituto Nacional de Pesquisa Aeroespacial (INPA). En la licitación, concretada en diciembre de 1995, se presentaron tres modelos completamente distintos de “urna electrónica” a ser considerados. IBM propuso un modelo inspirado en el voto electrónico japonés, cuya base era una notebook. La norteamericana Procomp presentó un artefacto en exceso sofisticado, similar a los cajeros automáticos bancarios, cuyo peso era superior a los 20 kilos. La licitación fue vencida por la empresa Unysis, la cual, en copatrocinio con la brasileña Omnitech, presentaron la urna UE96. Se produjeron 70 mil máquinas de prueba para municipios de más de 200 mil electores, de las cuales 20 mil fueron donadas a Paraguay y otras 20 mil fueron descartadas en 2008.

La urna electrónica brasileña conoció en sí misma varios modelos y soportes. Los modelos implementados entre 1996 y 2000 (la UE96 de Unysis, la UE98 y la UE2000 producidas por la norteamericana Procomp) contaban con sistema operativo VirtuOS, sistema multitarea proyectado exclusivamente para aplicación de microcomputadoras de entre 16 y 32 bits. Los modelos de UE 2002 (Unysis), 2004 y 2006 evolucionaron hacia otro sistema operativo, el WindowsCE, desarrollado por Microsoft para sistemas embebidos como los de la urna electrónica. Los sistemas embebidos son aquellos proyectados para la ejecución de una o dos tareas específicas a lo sumo, usualmente en tiempo real, como es el caso de la Urna Electrónica. Su aplicación también ilustra una de las intencionalidades iniciales del TSE, la reducción de costos. Los sistemas embebidos suelen contener un procesador relativamente pequeño con una memoria de similares dimensiones, lo que implica costes mucho más bajos que los implicados en otros sistemas. Sin embargo, como tuvo que confesar tiempo después el secretario técnico del TSE, Paulo Camarao, los costos aumentaron bajo esta modalidad de todas maneras, sobre todo porque el sistema de identificación digital del elector fue conectado a la urna electrónica, un proceso que implicaba para su instalación una mayor inversión de recursos. Hacia finales de 2000, el mismo TSE admitía un aumento de costos cercano al 20%.

El nuevo sistema implicó una reducción considerable de los tiempos de espera de resultados provisorios. A partir de la introducción del sistema biométrico, la identificación del elector quedó totalmente informatizada. Las maniobras de fraude quedaron sumamente condicionadas hasta hacer imposible su concreción, aunque su disminución es una tendencia que antecede largamente a la introducción de la “urna electrónica”. El TSE realizó una marcada promoción de las bondades del nuevo sistema, presentándolo casi como invulnerable, producto de aplicarse tecnología “de primer mundo”. La ausencia de información sobre errores o potenciales problemas consolidó una imagen de pulcritud y corrección del proceso.  Elecciones dramáticas como la acontecida para la alcaldía de Sao Paulo en 2000, con triple y hasta cuádruple empate técnico en las encuestas, o de notables cambios de tendencias, como las de Goías para gobernador en 1998, no implicaron problema alguno para el nuevo sistema, y el conteo no fue cuestionado, situación usual o probable cuando las diferencias entre candidatos se reducen a mínimos y el clima político-electoral toma carices polarizantes y altamente confrontacionales entre las opciones partidarias en pugna.

Sin embargo, el silencio oficial sobre potenciales problemas o desperfectos no impidió la emergencia de los mismos a la discusión pública sobre la urna electrónica. La misma fue creciente con el paso de los años, hasta transformarse en el día de hoy en un cuestionamiento hacia el modo de votar vigente en Brasil: según la consultora Checon Pesquisa/Borghi Lowe, encargada de evaluar la percepción ciudadana por encargo  del mismo TSE, dio que, a finales del 2014, luego del comicio presidencial, la desconfianza hacia el sistema era el signo común de los encuestados, con especial hincapié en la falta de seguridad del proceso: ““La máquina es segura, lo que no es seguro son las personas que lo manipulan”; “no confío en el proceso de conteo”; “Todo sistema es burlable, por eso pienso que es arriesgado colocar el futuro del país en un sistema”; “Cualquiera puede cambiar la urna para que funcione de la manera que uno quiere. Cualquiera que tenga acceso a la urna. Usted no sabe quien trabaja en el TRE (Tribunal Regional Eleitoral, N. de A.). Si no hay alguien mal intencionado ahí adentro”. Ante los cuestionamientos, la respuesta del TSE fue clara: consideró las objeciones como “superficiales” y “alentadas por las redes y los medios de comunicación”.

Ya en la década de los años 2000, y con la incorporación de identificación biométrica, las denuncias de problemas arreciaron: Diadema en 2000,  Camacari en 2002, Río de Janeiro y San Pablo en 2002, Marilia en 2004, Alagoas en 2006 o Santa Catarina en 2008 sólo son algunos ejemplos de comicios que padecieron la sombra de denuncias del más diverso tipo: desde urnas manipuladas hasta urnas en mal estado, los cuestionamientos chocaron con la absoluta indiferencia de las autoridades electorales. Los problemas eran analizados como hechos aislados e intrascendentes.

Por ejemplo, en el año 2000, el Partido Demócrata Trabalhista (PDT), impugnó los programas de las urnas, alegando que parte de su configuración era mantenida en secreto, contrariando el espíritu de la ley. En esa presentación, el entonces presidente del TSE, el ministro José Nery Da Silveira, que era parte denunciada y objeto de la impugnación, fue a la vez encargado de llevar adelante las investigaciones, que concluyeron con la exoneración del TSE y la desestimación del reclamo del PDT. Entidades tales como la Universidad de Campinas, que realizó una investigación en la materia, han insistido a lo largo de los años en la necesidad que se abra el sistema de auditoría a la sociedad de manera no exclusiva. Defendiendo la participación de los partidos, señala sin embargo que la participación no debe limitarse a ellos, sino expandirse hacia especialistas y académicos vinculados a la temática. Según un informe de la Sociedad Brasileña de Computación, los partidos no tienen recursos técnicos ni económicos para hacer frente al desafío de un proceso de auditoría de los datos de 350 mil urnas esparcidas en todo el territorio brasileño en apenas horas.

A la hora de plantear reformas, mucho antes del contenido, cláusulas y particularidades, es importante plantear formas y criterios. El camino hace al lugar de llegada. Y mucho más importante, determina su permanencia o su rápida caducidad en cuanto la marea de la coyuntura dispone una nueva mayoría social en las instituciones políticas del Estado. El caso brasileño es un ejemplo de políticas públicas consensuadas y aplicadas con prudencia, pero también es el recordatorio de que el equilibrio de poderes es fundamental para que un proyecto bien concebido no termine afectado por desviaciones imprevistas. Estar sensible a una centralización ejecutiva que agilice es tan importante como el combate a la discrecionalidad y como la aplicación de  auditorías permanentes de sus mecanismos y protocolos. El voluntarismo mágico de reformas que prometen panaceas a corto plazo sin esfuerzos no sólo es peligroso por incubar decepciones costosas para nuestra convivencia civil y para la credibilidad de las instituciones políticas, sino porque pueden engendrar auténticos cerrojos contra uno de nuestros valores más caros: la integridad del voto, y por tanto, la confianza en que, gobierne quien gobierne, decidimos por, para y entre todos.