Lí­mite de gastos de campaña y aportes privados

Comunicado de la Cámara Nacional Electoral
Lí­mite de gastos de campaí±a y aportes privados
Aí±o 2011 – Módulo electoral
Crédito de la foto: Sitio Oficial Elecciones 2011 – Ministerio del Interior

Mediante una acordada extraordinaria firmada el dí­a de hoy, la Cámara Nacional Electoral -integrada por los jueces Rodolfo E. Munné, Santiago H. Corcuera y Alberto R. Dalla Via- resolvió aprobar los lí­mites de gastos para campaí±a y de aportes privados que pueden recibir los partidos polí­ticos, aplicando a tal fin una alí­cuota que sigue simétricamente el incremento que surge de la suma que determinó el Poder Ejecutivo Nacional al fijar el monto global del aporte extraordinario para campaí±a. De este modo, la unidad de base para el cálculo establecida por el Tribunal es de $ 3,044.La Cámara destacó que la decisión adoptada es la única forma hallada para dar cumplimiento, in extremis, a los fines buscados por el legislador al imponerle al Tribunal la obligación de informar a las agrupaciones polí­ticas dichos montos máximos y proceder a publicar con la anticipación necesaria esa información.A partir de la reforma introducida por la ley 26.571 a la Ley de Financiamiento, el tope máximo de gastos de campaí±a -que determina, a su vez, el lí­mite de aportes privados- se calcula multiplicando la cantidad de electores habilitados por una unidad de medida monetaria denominada “módulo electoral”, cuyo valor debí­a ser determinado en la Ley de Presupuesto General para el corriente aí±o pero que, como es de público conocimiento, el Congreso Nacional no aprobó.El texto completo de la Acordada puede consultarse accediendo al sitio de Internet del Poder Judicial de la Nación (http://www.pjn.gov.ar/).
Buenos Aires, 19 de julio de 2011.

Poder Judicial de la Nación

ACORDADA EXTRAORDINARIA NUMERO OCHENTA Y DOS: en Buenos Aires, a los diecinueve dí­as del mes de julio del aí±o 2011, se reúnen en acuerdo extraordinario en la Sala de Acuerdos de la Cámara Nacional Electoral los doctores Rodolfo Emilio Munné, Santiago Hernán Corcuera y Alberto Ricardo Dalla Via, actuando los Secretarios de la Cámara doctores Nicolás Deane y Alejandra Marcela Lázzaro –subrogante-. Abierto el acto por el seí±or presidente, doctor Rodolfo Emilio Munné, CONSIDERARON:
1°) Que es pertinente recordar que –como el Tribunal ha expuesto en el Fallo CNE 3010/02- el aspecto relativo al financiamiento de la actividad partidaria importa abordar una de las materias más sensibles de nuestro sistema institucional; que -como es sabido- ha despertado históricamente un especial interés, y merecido diversas consideraciones -de orden sociológico, jurí­dico o contablepor parte de la doctrina y la jurisprudencia argentina y extranjera.-
Se ha dicho también en el precedente citado, que “las finanzas de los partidos constituyen para la investigación, por razones comprensibles, el capí­tulo menos claro de su historia y, sin embargo, uno de los más importantes” (Weber, Max, “Economí­a y Sociedad”, Fondo de Cultura Económica, 3ª ed., Bogotá, 1977, Tomo I, p. 231). En ese mismo cauce de razonamiento se ha explicado más recientemente, que “lo que está en juego es la lealtad en la lucha por el poder público y por ende la transparencia de los actos que conducen a la voluntad pública; en última instancia la salvaguardia del principio democrático” (Dian Schefold, “Financiamiento de los Partidos Polí­ticos: análisis comparado de los sistemas europeos”, en “Partidos Polí­ticos en la Democracia”, CIEDLA, 1995, p. 437).-
Finalmente, y en afí­n orden de ideas, se explicó que la experiencia del derecho comparado indica que “es viable exigir y demandar ciertos estándares de declaración en cuanto al uso del dinero” y que ello “puede jugar un papel relevante en la formación del sistema de partidos y del tipo de democracia” (John Bailey, “Perspectivas Comparadas del Financiamiento de las Campaí±as y Democratización”, en “Aspectos Jurí­dicos del Financiamiento de los Partidos Polí­ticos”, Universidad Nacional Autónoma de México, 1993, p. 18).-
2°) Que la ley de financiamiento de los partidos polí­ticos -26.215 y su modif.-, reglamentaria del articulo 38 de la Constitución Nacional, encomienda a la Justicia Nacional Electoral -al igual que los regí­menes que históricamente la precedieron (leyes 25.600; 23.298, tit. V; 22.627, tit. V y 16.652, tit. V)- el control de legalidad sobre el origen y destino de los fondos y patrimonio de las agrupaciones partidarias.-
Este rol también resulta de la ley 19.108, que le asigna al fuero competencia para conocer –a pedido de parte o de oficio- “en todas las cuestiones relacionadas con […] el efectivo control y fiscalización patrimonial de los partidos polí­ticos” (art. 12, inc. “c”) y que, a los fines de facilitar el ejercicio adecuado de esa función por los seí±ores magistrados, ha previsto una asistencia técnica especializada, al instituir un “Cuerpo de Auditores Contadores” cuya organización se encuentra a cargo de la Cámara Nacional Electoral (art. 4°, inc. “d”, de la ley 19.108).-3°) Que, en ese marco, conviene recordar que, con anterioridad a la sanción de la ley de financiamiento de los partidos polí­ticos –número 25.600-, este Tribunal calificaba de “ciertamente precario o, en algún sentido, altamente deficitario” el sistema previamente vigente, que se caracterizaba –entre otras cosas- por la inexistencia de “limitación alguna a las contribuciones privadas o a los costos relacionados con las campaí±as electorales llevadas a cabo por las agrupaciones polí­ticas reconocidas en el orden distrital o nacional” (Fallos CNE 3010/02).-
4°) Que, por ello, la regulación del financiamiento partidario supuso un sustancial avance del Estado de Derecho. En particular, el establecimiento de lí­mites a los gastos de campaí±a de las agrupaciones polí­ticas dispuesta por las leyes de financiamiento, procuró garantizar una mayor equidad en la contienda. Por su parte –tal como expuso este Tribunal en el precedente de Fallos CNE 4028/08- “la limitación cuantitativa y cualitativa de los aportes privados a los partidos busca evitar que las agrupaciones polí­ticas o los candidatos sean controlados por grupos o personas, pues aquéllos dejarí­an de cumplir con la función que se les asigna como instituciones de la democracia, ‘reemplazando el principio de representación polí­tica por un modelo corporativo encubierto’ (cf. Ferreira Rubio, Delia, ‘Dinero y partidos polí­ticos en Argentina’ en Financiamiento de partidos polí­ticos, Ed. K.A.S., Bs. As., 1997, p. 57)”.-
5°) Que, esta Cámara ya ha tenido oportunidad de explicar en ocasión de aprobar el plan de cuentas uniforme –Ac. 2/03 CNE, cons. 9°- que la garantí­a constitucional de la defensa en juicio (art. 18 de la ley fundamental) contempla la necesidad de que el sujeto sobre el que recaen los efectos de la norma conozca con máximo grado de precisión sus alcances, en aras de tender a lo que se ha dado en llamar la “seguridad jurí­dica” (cf. Fallos CSJN 311:2082; 312:767, 1908; 313:326 y 321:1248, entre otros). En tal sentido se ha dicho, que “el Estado debe proteger no sólo la confianza de los ciudadanos en las disposiciones de la ley, sino su confianza en la manera en que éstas son interpretadas” por los órganos competentes (cf. Fallos CSJN 322:2052, voto del doctor Munné y jurisprudencia allí­ citada).-
En esa misma teleologí­a, la ley vigente prevé en su artí­culo 46 que “la Cámara Nacional Electoral al iniciarse la campaí±a electoral, informará a los partidos polí­ticos y alianzas o frentes electorales el lí­mite de gastos y publicará esa información en el sitio web del Poder Judicial de la Nación puesto a disposición del fuero electoral”. Concordemente, el artí­culo 16 dispone que también se “informará a los partidos polí­ticos […] el lí­mite de aportes privados” y se publicará del mismo modo.-
6°) Que, en el marco de las consideraciones expuestas, corresponde entrar a analizar la situación existente a partir de la sanción de la ley 26.571, que introdujo modificaciones en el artí­culo 45 –y concordantes- de la ley 26.215, con entidad suficiente para impactar en el cumplimiento de tal obligación.-
En efecto, no puede pasarse por alto que, a diferencia del texto anterior que disponí­a que el lí­mite máximo de gastos de cada agrupación –en función del cual debe calcularse el monto máximo que puede dar cada aportante privado (cf. artí­culo 16)- resultaba de multiplicar el número de electores por el monto en pesos allí­ concretamente expresado -“suma equivalente a un peso con cincuenta centavos ($ 1,50)”-; el texto actual reemplazó esa cifra por “un (1) módulo electoral de acuerdo al valor establecido en la Ley de Presupuesto General de la Administración Nacional del aí±o respectivo”.-
Complementariamente, el artí­culo 68 bis prevé actualmente que se crea “el módulo electoral como unidad de medida monetaria para determinar los lí­mites de gastos autorizados por esta ley” y que “[e]l valor del módulo electoral será determinado anualmente en el Presupuesto General de la Nación”.-
7°) Que, como es de público conocimiento, el Congreso Nacional no aprobó la ley de presupuesto general para el corriente aí±o 2011.-
Ahora bien, en tributo de las premisas expuestas, este Tribunal debe extremar los recaudos a fin de que, en la medida de lo posible, prevalezca aquella interpretación que favorezca la eficacia del sistema legal de control del financiamiento en su conjunto.-
En tal orden de ideas, resultarí­a un despropósito suponer que la intención del legislador al introducir la previsión relativa al “módulo electoral” haya sido privar de efecto el régimen de lí­mites a los aportes, pues ello no se condice con el sentido de las restantes reformas realizadas a la ley 26.215.-
En relación con ello, no es ocioso recordar aquí­ que la Corte Suprema ha explicado que, si bien se ha afirmado que la primera fuente de interpretación de la ley es su letra, el fin primordial del intérprete dar pleno efecto a la voluntad del legislador, debiendo evitarse el excesivo rigor de los razonamientos que desnaturalicen al espí­ritu que ha inspirado su sanción, pues, por encima de lo que las leyes parecen decir literalmente, “corresponde indagar lo que dicen jurí­dicamente, y si bien no cabe prescindir de las palabras, tampoco resulta adecuado ceí±irse rigurosamente a ellas cuando lo requiera la interpretación razonable y sistemática, ya que el espí­ritu que la nutre ha de determinarse en procura de una aplicación racional, que elimine el riesgo de un formalismo paralizante” (Fallos 331:2550; y doctrina de Fallos 330:1855, 2093 y 2892).-
8°) Que, por ello, corresponde que este Tribunal realice una exégesis sistemática, armónica e integradora que sea eficaz para suplir -en la hipótesis de que la hubiera- una supuesta falencia legislativa.-
Así­, del mismo modo que serí­a impensable suponer que, ante la falta de aprobación de aquella ley, deba privarse a los partidos del “aporte extraordinario para campaí±as electorales” (dado que el actual artí­culo 34 de la ley 26.215 también encomienda a la ley de presupuesto general la misión de “determinar el monto a distribuir en [tal] concepto”) y, por ende, se encuentra justificado el hecho de que se haya fijado el monto global a distribuir para las elecciones del corriente aí±o –cf. Resolución ministerial N° 840/2011 (BO 07/07/2011)-; tampoco es posible cohonestar que no exista lí­mite alguno a los fondos que una agrupación puede destinar a la campaí±a electoral y el monto que puede recibir de cada aportante, pues ello se opone al sistema vigente y a los principios constitucionales que rigen la materia.-
En esa inteligencia, no puede sino concluirse que, el ahora denominado “módulo electoral”, no es otra cosa que el valor previamente cuantificado en el texto anterior del artí­culo 45. Ello pues, lo establecido por el artí­culo 68 bis, debe entenderse como una previsión que empezarí­a a regir en el momento futuro en el que se fijara su nuevo monto; tal es así­ que en ocasión de la promulgación de la ley, en el mes de diciembre del aí±o 2009, no pudo razonablemente interpretarse que los lí­mites de gastos y aportes determinados para ese aí±o hubiesen perdido eficacia como consecuencia de la indeterminación -durante ese aí±o- del valor del módulo.-
De lo contrario, la mera omisión en fijar anualmente el nuevo valor del módulo electoral, importarí­a privar sine die de eficacia a todo el sistema de lí­mites cuantitativos de aportes privados y gastos de campaí±a, aspecto que -habida cuenta de la inequí­voca voluntad legislativa de establecer un régimen de control del financiamiento de los partidos polí­ticos que incluye ciertos lí­mites cualitativos y cuantitativos a los aportes que pueden recibir y a los gastos que pueden efectuar-, debe descartarse, pues la imprevisión del legislador no puede suponerse.-
10°) Que, ahora bien, no obstante lo expresado acerca de la ultra actividad de los montos fijados, en el marco de la interpretación sistemática -y dinámicaasumida, no puede desconocerse que fue intención del legislador actualizar los valores respectivos.-
De allí­ que, en el contexto normativo actual, no resulte improcedente -a fin de determinar los topes máximos de gastos y de aportes de cada contribuyente-, observar la evolución del monto global asignado a las agrupaciones en concepto de aporte público extraordinario para campaí±a.-
Ello pues, se advierte que existe una relación intrí­nseca entre el monto del aporte público para campaí±a y el lí­mite de gastos. Así­, por ejemplo, el artí­culo 44 establece que el lí­mite global de los aportes privados se calcula en función del “tope máximo de gastos de campaí±a fijado por esta ley y el monto del aporte extraordinario para campaí±a electoral”. La misma vinculación puede inferirse también de la circunstancia de haberse previsto que, en el futuro, sea el mismo órgano -el Congreso Nacional- el que defina en un mismo acto -la ley de presupuesto general- tanto el monto del aporte para campaí±a (artí­culo 34) como el valor del módulo electoral (artí­culos 45 y 68 bis).-
En ese marco, resulta conducente tomar como parámetro de determinación de los lí­mites de gastos y aportes, a la variación experimentada por el monto del citado aporte extraordinario para campaí±a. Al respecto, cabe advertir que -de conformidad con la Resolución N° 544/07- en el aí±o 2007 el monto total de aportes para campaí±a para la elección general para las tres categorí­as nacionales fue de $ 34.492.866; en el aí±o 2009, se mantuvo en términos proporcionalmente semejantes tomando en cuenta que solamente se elegí­an cargos legislativos –cf. Resolución N° 503/09-; en tanto que en el corriente aí±o -cf. Resolución N° 840/11- el mismo monto para elección general es igual a $ 70.000.000.-
De allí­ que sea pertinente -bajo las premisas de la integración sistemática y razonable anticipadas- efectuar el cálculo de los montos máximos de aportes individuales y de gastos totales, aplicándole al monto establecido en el artí­culo 45 de la ley 26.215 –texto original- una alí­cuota que sigue simétricamente el incremento que surge de la suma que determinó el Poder Ejecutivo al fijar el monto global del aporte extraordinario para campaí±a. En ese entendimiento, la unidad de base para calcular los topes de gastos y aportes reiteradamente mencionados, será de tres pesos con cuarenta y cuatro milésimos ($ 3,044).-
Llegado a este punto, en el singular contexto normativo reseí±ado, no resulta irrelevante, a efectos de examinar la razonabilidad de la solución arribada, mencionar que los proyectos legislativos que cuentan con estado parlamentario en la Cámara de Diputados proponen valores aproximados al calculado en la presente. Así­, por ejemplo, una de los proyectos postula un monto de “aproximadamente $ 2,54” -resultante de calcular el “dos por mil (2 ‰) de la jubilación mí­nima vigente al momento del comienzo del aí±o”- (Expte. 2584-D-2011); mientras que otros sugieren un monto de $ 3,00 (Expte. 2165-D-2011) o de $ 3,30 (Expte. 3244-D-2011).-
11°) Que, en sí­ntesis, en función de la unidad de cálculo determinada, corresponde efectuar las operaciones aritméticas pertinentes para determinar los topes relativos a cada categorí­a de cargos y distrito.-
Vale expresar, finalmente, que la presente es la única forma hallada de dar cumplimiento, in extremis, a los fines buscados por el legislador al imponerle al Tribunal la obligación de informar a las agrupaciones polí­ticas el lí­mite de gastos y de aporte individual y proceder a publicar con la anticipación necesaria esa información (cf. arts. 16 y 46 de la ley).-
Por ello, ACORDARON:
Aprobar los lí­mites de gastos y de aportes contenidos en la planilla que, como Anexo, integra la presente. Comunicar a las agrupaciones polí­ticas nacionales y de distrito por intermedio de los seí±ores jueces federales con competencia electoral y disponer su publicación en el sitio de internet del fuero.-
Fdo.: Rodolfo E. Munné (Presidente) – Santiago H. Corcuera (Vicepresidente) – Alberto R. Dalla Via (Juez de Cámara) – Nicolás Deane (Secretario de Actuación Electoral) – Alejandra Lázzaro (Prosecretaria de Cámara a/c Secretaria de Actuación Judicial).-

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