Proyectando la Reforma Política: Financiamiento de Campaña

La idea de los siguientes artículos es desmenuzar un poco los contenidos y objetivos de esta controvertida norma denominada: Ley de democratización de la representación política, la transparencia y la equidad electoral. Por Javier Tejerizo.


Publicidad Audiovisual

Tal vez uno de los puntos en donde más consenso hubo sobre la nueva Ley ha sido el artículo 34, el mismo establece que las agrupaciones políticas y sus listas internas no pueden contratar en forma privada publicidad en emisoras de radiodifusión televisiva o sonora abierta o por suscripción para las elecciones. En otras palabras, los Partidos, sus candidatos o terceros no podrán contratar o adquirir espacios publicitarios en radio o televisión para promoción electoral. Por su parte, las emisoras no podrán emitir publicidad electoral que no sea la distribuida y autorizada por el Ministerio del Interior.

Al respecto, el artículo 35 determina que la Dirección Nacional Electoral del Ministerio del Interior distribuirá por sorteo público, entre las agrupaciones políticas que oficialicen precandidaturas para las elecciones primarias y candidaturas para las elecciones generales, los espacios de publicidad electoral para la difusión de sus mensajes de campaña. Asimismo, durante las primarias los Partidos distribuirán tales espacios en partes iguales entre las listas internas oficializadas.

En el caso de que una agrupación política contratara publicidad de forma directa, la misma sería sancionada con la pérdida del derecho de recibir contribuciones, subsidios y todo recurso de financiamiento público anual, por un plazo de 1 a 4 años, y los fondos para el financiamiento público de las campañas electorales por 1 a 2 elecciones. Esto también se aplica para las internas y los precandidatos que compitan en las mismas, los cuales podrían ser multados hasta por el cuádruple del valor de la contratación realizada. Por su parte, las emisoras que emitan publicidad electoral privada también serán sancionadas.

Estas medidas apuntan a evitar una excesiva diferencia de la difusión a través de los medios, debido a los ingresos económicos de los partidos o candidatos. Este punto ha sido tal vez en el que mayor consenso ha habido en todo el arco político, considerado una innovación positiva que permite una mayor igualdad en los espacios y tiempos de difusión de los partidos en épocas de campañas. Asimismo, es una tendencia que se da en la región, países como México, Brasil, Chile, y Bolivia (lo incorporó recientemente en su reforma constitucional).

Estas cuestiones serán plasmadas de manera más específica a través de los artículos 56 y 57 de la nueva Ley, que incluyen estos cambios a la ley de financiamiento de los partidos políticos, 26.215, y sintetizan muchas de las cuestiones que mencionamos sobre el manejo de la publicidad electoral en los servicios de comunicación audiovisual:

  • – La Dirección Nacional Electoral del Ministerio del Interior deberá solicitar a la autoridad federal de servicios de comunicación audiovisual el listado de los servicios televisivos y radiales autorizados por el organismo y su correspondiente tiempo de emisión, para la distribución de las pautas. Al respecto, la ley de servicios de comunicación audiovisual 26.522, establece que los servicios de comunicación están obligados a ceder el 10% del tiempo total de programación para fines electorales.
  • – La cantidad de los espacios publicitario serán distribuidos, tanto para las elecciones primarias como para las generales, en 50% por igual entre todas las agrupaciones políticas que oficialicen precandidatos y el restante 50% en forma proporcional a la cantidad de votos obtenidos en la elección general anterior para la categoría diputados nacionales.
  • – Si por cualquier causa una agrupación política no realizase publicidad en los servicios audiovisuales, no podrá transferir bajo ningún concepto, sus minutos asignados a otro candidato, o agrupación política para su utilización.
  • – La distribución de los horarios y los medios en que se transmitirá la publicidad electoral, se realizará por sorteo público, para el reparto equitativo. A tal efecto el horario de transmisión será el comprendido entre las 7:00 horas y la una 1:00 del día siguiente; y todas las agrupaciones políticas deberán aparecer al menos 2 veces por semana en horario central.
  • – En aquellos casos en que la cobertura de los servicios de comunicación audiovisual abarque más de un distrito, la dirección nacional electoral del ministerio del interior deberá garantizar la distribución equitativa de estos espacios entre las agrupaciones políticas que compitan en dichos distritos.
  • – Los gastos de producción de los mensajes para su difusión en los servicios de comunicación audiovisual, de las agrupaciones políticas, serán sufragados con sus propios recursos, y será obligatorio para las agrupaciones políticas la subtitulación de los mensajes.
  • – En caso de segunda vuelta electoral por la elección de presidente y vicepresidente, las fórmulas participantes recibirán el equivalente al cincuenta por ciento (50%) de los espacios recibidos por la agrupación política que más espacios hubiera obtenido en la primera vuelta.
  • – Se prohíben los aportes de personas jurídicas y, sobre todo, se prohíbe la contratación y la venta de espacios de radio y televisión para transmitir publicidad electoral.

Tiempos de Campaña

Continuando encontramos el artículo 92, el cual modifica el código electoral nacional, ley 19.945, y esclarece otros puntos sobre la publicidad en medios de comunicación. Entre ellos se destaca la prohibición de emisión y publicación de avisos en medios televisivos, radiales y gráficos con el fin de promover la captación del sufragio en los 25 días previos a la fecha fijada para el comicio. La prohibición comprenderá la propaganda paga de las imágenes y de los nombres de los candidatos a cargos electivos nacionales, en todos los medios de comunicación; por lo que abarca más que la radio y la televisión, incluye Internet, vía pública, medios gráficos, telefonía, espectáculos (deportivos por ejemplo), así como también la publicidad alusiva a los partidos políticos y a sus acciones. El juzgado federal con competencia electoral podrá disponer el cese automático del aviso cursado cuando éste estuviese fuera de los tiempos y atribuciones regulados por la ley. Asimismo, la persona física que realizare actividades entendidas como actos de campaña electoral fuera del período establecido por el presente código, será pasible de una multa de entre 10.000 y 100.000 módulos electorales.

En consonancia el artículo 93 estipula que la publicidad de los actos de gobierno, durante la campaña electoral, no podrá contener elementos que promuevan expresamente la captación del sufragio a favor de ninguno de los candidatos a cargos públicos electivos nacionales. Asimismo, queda prohibida durante los 15 días anteriores a las primarias y la elección general la realización de actos inaugurales de obras públicas, el lanzamiento de planes o cualquier acción del gobierno que pueda promover la captación del sufragio a favor de cualquiera de los candidatos que se estén postulando.

Financiamiento

El artículo 53 modifica el artículo 35 de la ley de financiamiento de los partidos políticos, 26.215, el que queda redactado de la siguiente manera: La Dirección Nacional Electoral del Ministerio del Interior otorgará a las agrupaciones políticas que oficialicen candidaturas los recursos económicos que les permitan imprimir el equivalente a una boleta y media por elector registrado en cada distrito. Esto implica un aumento en la erogación por boleta, ya que previamente se entregaba los recursos para imprimir una boleta por elector.

Asimismo, con motivo de las PASO, cada agrupación política recibirá en concepto de aporte de campaña un monto de dinero equivalente a 50% del que le correspondería en las elecciones generales y recursos suficientes para imprimir una boleta por elector. Esos fondos serán entregados por el Ministerio del Interior a los Partidos, que deben distribuirlo entre las listas.

Además, el artículo 54 modifica los criterios de distribución de los aportes públicos para la campaña, incrementando la porción que se distribuye en partes iguales entre todas las listas oficializadas, y disminuyendo la participación de los fondos que se distribuyen en proporción a los votos obtenidos por cada agrupación en la última elección general.

Consideraciones

Argentina cuenta con un sistema de financiamiento mixto que combina el financiamiento público, el cual es administrado por el Ministerio del Interior de la Nación, y el privado. Asimismo, se cuenta con una legislación sumamente estricta y de largo alcance en lo que refiere a financiamiento. Pero las últimas elecciones legislativas de 2009 desnudaron dos cosas, por un lado que la brutal diferencia de recursos privados entre Partidos y candidatos, ponía en desventaja a varias agrupaciones políticas; por el otro, que a pesar de contar con una Ley de largo alcance, no se pudo controlar la procedencia de los fondos. En conclusión, los límites o restricciones legales resultaron ineficaces ya que varios Partidos gastaron más de lo permitido por la ley, aunque no lo declaran ante la Justicia electoral, y este gasto desorbitante generó inequidad en la campaña.

Para controlar este tipo de situaciones, uno de los puntos nodales de la Ley, en pos de la democratización de la representación política, la transparencia y la equidad electoral, ha sido suprimir la inversión privada en publicidad audiovisual. Por un lado, se espera que, atacando la principal fuente de gastos de los Partidos en campaña (en las últimas elecciones la inversión en publicidad representó más del 70% del gasto), se asegure una mayor transparencia, debido a que esta restricción recae sobre los gastos de los Partidos y no sobre sus ingresos, siendo más simple realizar un control de los primeros. Por el otro, se apunta a la reducción de las asimetrías al garantizar un acceso más equitativo a los medios masivos de comunicación. Este era uno de los problemas más graves que tuvo la última campaña y que pone en desigualdad de condiciones a los partidos para difundirse y a los electores para informarse. Es decir que la reforma al financiamiento partidario y a la modalidad de publicidad electoral en medios audiovisuales cumplirá con el objetivo de reducir los costos de las campañas políticas, lo que probablemente generé una mayor transparencia de la procedencia de los fondos, y a brindar más oportunidades a los partidos con menores recursos.

Por estos motivos, en general, la medida es vista como positiva, ya que, en caso de sobrevivir a las barreras impuestas por el número de afiliados y el piso electoral en las PASO, los partidos con menos recursos, o poca influencia en los medios de comunicación, contaran con mayores posibilidades de instaurar a sus candidatos o propuestas. De esta forma, se esperar que todos los partidos tengan espacios y posibilidades de llegar al electorado mucho más equilibrados, que los vistos en las últimas elecciones.

A pesar de esto, han quedado varias cuestiones pendientes. Tal vez la más mencionada por académicos, como miembros de Partidos, es la necesidad de crear un nuevo órgano de administración electoral, independiente del Poder Ejecutivo, que se encargue, entre otras cosas, de la distribución de espacios de publicidad audiovisual entre los partidos de manera imparcial. Como vimos la nueva Ley tiene una tendencia contraria en este aspecto, ya que deja la distribución de los aportes públicos y de los espacios de publicidad electoral en manos de la Dirección Nacional Electoral, una dependencia del Ministerio del Interior de la presidencia.

Otro aspecto que ha quedado pendiente es la incorporación de un plazo para la entrega de los fondos, por lo que la autoridad de aplicación conserva un margen amplio para la discrecionalidad en este aspecto.

Asimismo, los oficialismos pueden verse beneficiados ya que si bien se duplica el período de veda de la publicidad oficial (pasando de 7 a 15 días), éste sigue siendo un período menor dentro de la campaña, y la propia ambigüedad del texto (que sólo prohíbe aquellos “elementos que promuevan expresamente la captación del sufragio”) brinda a los gobiernos (Nacional, Provincial y Municipal) la posibilidad de promocionar a sus candidatos por esta vía.

Por otro lado, una de las cuestiones menos claras es la forma en que los Partidos distribuirán durante las primarias el espacio publicitario y el dinero que la DiNE entregue a los partidos, ¿será la Junta electoral de cada partido? De esta manera, la responsabilidad de distribuir los aportes públicos entre las listas podría quedar en manos de la autoridad partidaria, es decir, una de las partes en la competencia interna. Tampoco se establecen plazos para la distribución de los recursos, lo que deja aún más margen de discrecionalidad.

Es notable que, a pesar de todas las innovaciones incluidas en materia de financiamiento, el proyecto no prevea disposición alguna para fortalecer los recursos de los que dispone la Cámara Nacional Electoral para garantizar el cumplimiento del régimen de control al que están sujetos los Partidos políticos.

Por último, se mantiene un régimen de sanción económica (se anulan los aportes públicos) para los Partidos que violen las Leyes. Esto no parece ser un incentivo para respetar la norma, en especial para aquellos candidatos o agrupaciones políticas que cuentan con fuertes ingresos privados.

Estas son sólo algunas cuestiones en las que me parece que nos debemos detener a analizar. De todas formas, muchas de estas consideraciones puede que sean abordadas cuando se concluya la reglamentación de la Ley de Democratización de la Representación Política, Equidad y Transparencia Electoral. Asimismo, tendremos que esperar el proceso electoral para ver como se comportan los distintos actores ante la nueva norma, sólo ahí podremos sacar conclusiones más valederas.