El voto en el exterior

El Dr. Alejandro Tullio compartió con Argentina Elections la presentacion sobre voto argentino en el exterior que se realizó en el Foro Binacional Chile – Argentina por el voto ciudadano en el exterior en abril de 2009. Tullio presenta un análisis sobre el caso argentino y sus problemas entre las que se encuentra la baja inscripción voluntaria, la escasa participación electoral de los inscriptos, el desinterés de los partidos políticos respecto de estos electores y las dificultades logísticas pre y post electorales. Por Alejandro Tullio


Alejandro Tullio, abogado, Profesor de Derecho Constitucional y Derecho Internacional Público; consultor de organismos internacionales en materia electoral. Es desde 2001 hasta la actualidad Director Nacional Electoral de la República Argentina.

“Una aproximación al ejercicio extraterritorial de los derechos políticos”
Por Alejandro Tullio
Es un honor para el Director Nacional Electoral de la República Argentina ser invitado por la DICOEX y la Embajada de mi país en Chile a la Academia Diplomática Andrés Bello para hablar sobre el sufragio para los ciudadanos nacionales residentes en el exterior; y permítanme una primera reflexión sobre la experiencia vital del hombre que da nombre a la institución que nos recibe.
Andrés Bello nació en Caracas, participó de la emancipación de su país natal; fue enviado informal a Londres por el primer gobierno venezolano, y acogido por el Gobierno Chileno en su legación en Londres; finalmente radicado en esta tierra, que lo hizo ciudadano, donde como jurista, poeta, Senador y primer Rector de la Universidad de Chile contribuyo al progreso jurídico y educativo de nuestra América independiente.
Una frase suya me permite dar inicio a la consideración del vínculo entre un Estado y sus nacionales aunque estos residan en forma permanente en el extranjero. Dice Bello “La sociedad en cuyo seno hemos recibido el ser, la sociedad que protegió nuestra infancia, parece tener más derecho que otra alguna sobre nosotros; derecho sancionado por aquel afecto al suelo natal, que es uno de los sentimientos más universales y más indelebles del corazón humano ”
Este hombre, que fue adoptado generosamente por Chile y se insertó en su vida política y cultural, no necesitó renunciar a sus orígenes, sino que proyectó su presencia hispanoamericana convirtiéndose, para muchos, en el intelectual mas trascendente del S. XIX.
Partiendo de su memoria, voy a referirme a nuestra concepción justificatoria de la extraterritorialidad de los derechos políticos, para relatar a continuación los aspectos salientes de quince años de experiencia argentina de voto en el extranjero y las mas recientes innovaciones en nuestra modalidad de implementación.
Introducción
Es una afirmación generalizada, y así se nos ha enseñado durante generaciones, que la idea de participación política deriva de la ciudadanía y esta, se vincula con la residencia en determinado territorio y con la pertenencia a una determinada comunidad.
La participación política alimenta, da forma y profundidad a la representación política, ya que esta última nunca debe ser abstracta, por tanto el funcionamiento adecuado de las estructuras de participación es una condición casi imprescindible para evitar la representación ficta, es decir, la proclamación de candidatos que no reportan ni son referentes de un sector poblacional o político en particular.
Ahora bien, ambos términos son complementarios pero no simétricos, dado que puede haber -y de hecho hay muchas experiencias- participación política sin representación, pero no puede (o no debería) haber legítima representación sin participación.
El caso de los ciudadanos de un país residentes en el exterior constituye un desafío para que dos conceptos tan íntimamente relacionados, participación y representación, no entren en colisión.
La ciudadanía es una relación jurídica entre un Estado y determinados individuos. Los ciudadanos tienen ciertos deberes respecto del Estado y éste los tiene respecto de aquellos.
Pero existen en la teoría y en la práctica dificultades de aplicación de una noción tan general. Cuando un ciudadano migra con intención de radicarse en forma prolongada o permanente, se debilita el vínculo fáctico que supone la noción de representación.
Esta noción une a una persona al lugar donde reside, y es un de los fundamentos de la democracia liberal.
Sin embargo hace ya tiempo que se pueden observar dos niveles diferenciados respecto de los derechos políticos, evidenciados por dos colectivos (“demos”) ciudadanos iguales en derecho pero distintos en la praxis.
Durante muchos años, las migraciones se asociaron con desgracias nacionales. Las guerras, la pobreza, las epidemias, las tiranías fueron causa de una migración forzosa y una relación insostenible entre el Estado de origen y el migrante.
Si bien muchas de esas situaciones continúan vergonzosamente vigentes, existen millones de migrantes que lo son por motivos familiares, laborales, académicos, profesionales u otros de distinta naturaleza pero definitivamente no involuntarios. Millones de personas migran sin conflicto con sus Estados y en muchos casos apoyados desde el Estado para hacerlo.
Ello ha modificado las condiciones subjetivas para el debate sobre el voto de los nacionales residentes en el exterior. Si las migraciones son un elemento característico de una nueva era, los derechos de los migrantes deben contemplarse sin dramatismo.
En definitiva en un mundo globalizado pero que debe respetar las identidades nacionales, los derechos políticos son parte de una identidad nacional a la que solo debería poder renunciarse en forma voluntaria, o por motivos de agravio contra su estado de origen. El derecho al sufragio no es una concesión del Estado sino un atributo de la personalidad humana, de la cual la nacionalidad es un elemento.
Estamos en presencia de habitantes de una comunidad territorial que tienen derecho a autogobernarse, sean ciudadanos del Estado Nacional o no; y ciudadanos los pertenecientes a una comunidad nacional y cultural, que mantienen su vínculo jurídico expresado en la nacionalidad, que tienen derecho a participar en los asuntos “nacionales” de su Estado de origen, sin perjuicio de los derechos que como habitantes de otros estados puedan serles reconocidos y ejerzan.
En esa existencia de demos diferenciados se funda en muchas legislaciones las “limitaciones” al voto de los no residentes a algunas categorías de cargos o la ampliación de los derechos políticos a nivel local los residentes no nacionalizados.
Ello justifica que los residentes en el extranjero no participen de elecciones locales aunque puedan votar en las elecciones nacionales, como por ejemplo ocurre en mi país.
Por otro lado, el derecho internacional público se evitado ser demasiado explícito en este sentido salvo en la Convención Internacional para la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migrantes, que en su Artículo 41 se refiere a la extraterritorialidad en materia de derechos políticos “1. Los trabajadores migratorios y sus familiares tendrán derecho a participar en los asuntos públicos de su Estado de origen y a votar y ser elegidos en elecciones celebradas en ese Estado, de conformidad con su legislación. 2. Los Estados de que se trate facilitarán, según corresponda y de conformidad con su legislación, el ejercicio de esos derechos.”
Asimismo en el artículo 42 contempla la participación local “1. Los Estados Partes considerarán la posibilidad de establecer procedimientos o instituciones que permitan tener en cuenta, tanto en los Estados de origen como en los Estados de empleo, las necesidades, aspiraciones u obligaciones especiales de los trabajadores migratorios y sus familiares y considerarán también, según proceda, la posibilidad de que los trabajadores migratorios y sus familiares tengan en esas instituciones sus propios representantes libremente elegidos. 2. Los Estados de empleo facilitarán, de conformidad con su legislación nacional, la consulta o la participación de los trabajadores migratorios y sus familiares en las decisiones relativas a la vida y la administración de las comunidades locales. 3. Los trabajadores migratorios podrán disfrutar de derechos políticos en el Estado de empleo si ese Estado, en el ejercicio de su soberanía, les concede tales derechos.”
De esta manera contemplamos diversas hipótesis respecto de la extensión y las manifestaciones del ejercicio extraterritorial de los derechos políticos:
1.- Derecho a votar en elecciones nacionales del país de origen;
2.- Derecho a votar en elecciones locales del país de residencia;
3.- Derecho a ser elegido en elecciones en el país de origen;
4.- Derecho a ser elegido en el país se residencia.
5.- Derecho a participar en todas las elecciones del país de origen;
6.- Derecho a participar en todas las elecciones del país de residencia.
Aclarados los alcances del tema, nos ceñiremos en esta oportunidad a una de las expresiones de esta cuestión, como es el derecho a votar cargos nacionales del país de origen, tal como esta legislado en mi país.
Más allá de los contextos a partir de los cuales haya surgido la posibilidad de que estos ciudadanos intervengan en los comicios de sus países, en todos los casos será necesario contar con una estrategia organizacional y administrativa.
En efecto, como en todo proceso electoral, es necesario definir una serie de reglas de juego; tales como, las condiciones necesarias para calificar como elector del exterior, la confección de un registro electoral especial, la delimitación de uno o varios “distritos” electorales, el tipo de elecciones en las que se les permitirá participar, etc.
El modelo al que adscribe mi país, de hecho, otorga a los argentinos residentes en el exterior el derecho al sufragio pasivo, permitiéndoles votar a las fórmulas presidenciales y a los candidatos a legisladores nacionales de los distritos de su última residencia.
La experiencia argentina

La Republica Argentina legisló en esta materia en 1993, a partir de allí, tenemos 15 años de experiencia y se ha modificado el régimen en forma reciente para simplificar algunas cuestiones organizativas mediante la introducción de nuevas tecnologías.
Nuestra ley no es un paradigma; es una ley promedio que debería mejorarse, sin embargo es un punto de apoyo para la realización de los derechos de miles de argentinos migrantes y en eso vale.
Semblanza del sistema argentino

El Cuerpo Electoral:
Son electores los ciudadanos argentinos que residan en el exterior en forma estable y se inscriban en forma voluntaria en un registro al efecto.
Para ello deben tener efectuado el cambio de domicilio en su documento cívico en la jurisdicción consular correspondiente.
Elecciones a las que habilita la inscripción:
Elecciones para cargos nacionales: Presidente y vicepresidente de la Nación; Diputados y Senadores Nacionales.
Adjudicación del voto:
Nuestro régimen federal contempla una elección en distrito único para Presidente y Vicepresidente de la nación y en 24 distritos para elegir sus respectivos representantes al Congreso Nacional.
El voto de los argentinos residentes en el exterior se adjudica al distrito del último domicilio acreditado en la REPUBLICA ARGENTINA. En el supuesto de no poder acreditarse el último domicilio en la República, se considerará como tal el domicilio del lugar de nacimiento en el país. En caso de imposibilidad de acreditar este último se tomará en cuenta el último domicilio de los padres.
El Registro de Electores Residentes en el Exterior:
El registro funciona en la Cámara nacional Electoral, organismo jurisdiccional a cargo de la resolución de conflictos partidarios y electorales y participe de la administración electoral.
Tiene carácter permanente y se integra con la información sobre la inscripción de electores provista por las representaciones de la República en el Exterior, remitida periódicamente mediante vía documental o electrónica segura.
El padrón electoral cierra, al igual que el Registro Nacional de Electores 180 días antes de la elección, pudiendo hacerse rectificaciones por errores u omisiones hasta 90 días antes de los comicios.
Las representaciones diplomáticas y consulares accederán a los datos del registro y del listado de electores excluidos por Internet.
Las representaciones diplomáticas o consulares, según corresponda, deberán imprimir y difundir por todos los medios a su alcance los registros para que los ciudadanos verifiquen su correcta inclusión.
Las anomalías o errores que se detecten serán informados inmediatamente, por conducto del Ministerio de Relaciones Exteriores a la Cámara Nacional Electoral para su corrección.
De la organización preelectoral:
Convocada la elección por el Poder Ejecutivo Nacional se comunicará tal circunstancia al Estado receptor. Las autoridades diplomáticas podrán solicitar colaboración de éste para el mantenimiento del orden, la difusión de la elección y eventualmente la ubicación de mesas electorales en sedes distintas de las diplomáticas o consulares.
Las representaciones diplomáticas tienen la responsabilidad de la difusión de la convocatoria.
La logística electoral ha sido objeto de modificación reciente incorporando las comunicaciones electrónicas y la impresión descentralizada de la documentación electoral, los padrones y las boletas de sufragio.
En ese esquema el Ministerio del Interior provee los útiles (Urnas de cartón; sobres especiales para documentación y sellos para asentar la constancia de voto en el documento cívico)
Mientras que la Cámara Nacional Electoral, por conducto del sistema de comunicaciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, remite electrónicamente los padrones, las boletas de sufragio, las listas oficializadas de candidatos de cada uno de los distritos electorales, Formularios del acta de apertura y cierre de las mesas, Formularios de certificado de escrutinio para cada uno de los distritos electorales y las normas de aplicación.
Las representaciones diplomáticas y consulares deberán proceder a la impresión de los padrones, los formularios del Acta de apertura y cierre de mesas, los certificados de escrutinio para cada distrito y en número suficiente para los partidos o alianzas que acrediten fiscales y las boletas.
El funcionario diplomático o consular a cargo de la representación receptora certificará la autenticidad de las reproducciones.
Del acto electoral:
Son autoridades del comicio los funcionarios diplomáticos o consulares que desempeñen funciones en las Representaciones de la República en el exterior, quienes deberán supervisar los procedimientos en la sede designada para el acto comicial así como también las tramitaciones vinculadas a la gestión y correspondencia de información y documentación relacionada con los comicios.
En cada mesa electoral habrá una autoridad de mesa electoral UN (1) Presidente y UNO (1) o DOS (2) suplentes, designado por la autoridad del comicio entre los integrantes del padrón.
Las sedes del comicio serán preferentemente en las sedes de las Representaciones de la República en el exterior. En caso de que la capacidad de las infraestructuras de las Representaciones de la República en el exterior resultaren insuficientes, o en razón de la proximidad domiciliar con núcleos significativos de electores, o cuando las circunstancias del caso lo aconsejen, la Cámara Nacional Electoral a propuesta del MRECIyC podrá constituir mesas en otros lugares.
Los partidos políticos intervinientes podrán designar fiscales de mesa, los que se acreditarán ante la CNE , pudiendo ser electores o NO, asimismo, pueden ser extranjeros.
Una particularidad la constituyen las boletas oficiales, que a diferencia de las elecciones en el territorio nacional, donde las boletas de votación son distintas para cada partido y son provistas por éstos, en el exterior se vota con una boleta oficial para cada distrito y cada categoría de cargos a elegir, donde figuran la totalidad de los candidatos las que serán idénticas para todos los países, diseñadas por el Ministerio del Interior.
Los electores se identifican con el documento cívico argentino, donde se asienta el sello que representa la constancia del voto.
El horario de votación se extiende desde las 8 de la mañana hasta las 18:00 hs.
En cada mesa se practica un escrutinio por el presidente, auxiliado por los suplentes y ante la sola presencia de los fiscales acreditados. Este procedimiento se hará de la siguiente manera:
– clasificación de boletas por distrito
– clasificará los sufragios entre:
Votos válidos.
Votos en blanco
Votos nulos
Votos recurridos
Concluida la tarea del escrutinio se confecciona el acta de cierre, las que serán certificadas por los funcionarios diplomáticos o consulares
El presidente de mesa entregara a las autoridades diplomáticas los certificados de escrutinio, los que serán remitidos electrónicamente al MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, COMERCIO INTERNACIONAL Y CULTO, para su comunicación a la Cámara Nacional Electoral y a la Dirección Nacional Electoral del MINISTERIO DEL INTERIOR, incluida la transcripción de las protestas que pudieran haber efectuado los fiscales.
No se totalizan los resultados por jurisdicción sino que se transmiten mesa por mesa.
La Cámara Nacional Electoral retransmitirá inmediatamente a las juntas electorales nacionales la referida información, que (si no hubiere protestas contra la conformación de la mesa) tendrá plena validez a los fines de la incorporación de los resultados al escrutinio definitivo en cuanto a los votos no recurridos.
La documentación original, y las boletas serán guardadas y remitidas a la Cámara Nacional Electoral.
Del escrutinio definitivo

Recibida la documentación proveniente del MRE, la Cámara Nacional Electoral abrirá los sobres correspondientes a cada mesa, controlando las actas de apertura y cierre con el padrón y las protestas presentadas por los fiscales.
Las protestas de los fiscales que se refieran a la constitución o al funcionamiento de mesas en las que hubieran votado electores de más de un distrito, serán resueltas por la Cámara Nacional Electoral, la que una vez cumplido remitirá la documentación a las juntas electorales de los distritos que correspondiere.
Las protestas sobre los votos (votos recurridos) o electores impugnados serán resueltas por la Junta Electoral Nacional del distrito. Los resultados de las impugnaciones se agregarán, cuando proceda a la información que oportunamente fuera incorporada al resultado final de las elecciones.
Análisis crítico para el caso Argentino

Nuestro régimen se caracterizó hasta el presente por:
– Baja inscripción voluntaria
– Escasa participación electoral de los inscriptos
– Desinterés de los partidos políticos respecto de estos electores
– Dificultades logísticas pre y post electorales.
Para superar estas dificultades los Ministerios del Interior y de Relaciones Exteriores hemos detectado algunos puntos críticos, entre otros:
– Inscripción automática de todos los que registren su domicilio en el exterior.
– Difusión de los actos institucionales por parte del Estado Argentino.
– Incorporación de nuevas tecnologías a las etapas de organización preelectoral, especialmente comunicaciones, padrones y boletas de electores.
– Posibilidad progresiva de aplicar el voto por correspondencia en ciertas jurisdicciones.
Perspectivas

La discusión sobre la extraterritorialidad de los derechos políticos en la Argentina es relativamente marginal y esta impregnada por el desafío de ampliar la visión tradicional sobre los derechos políticos de los extranjeros en nuestro propio territorio.
Respecto del régimen descripto, el desinterés de los partidos políticos y los sectores académicos ha motivado que sea el propio Estado el que impulse la modernización, en esta etapa, y el estudio sobre la ampliación del mismo.
En ese contexto algunas medidas para superar esta situación fueron adoptadas mediante el Decreto 254/2009 suscripto recientemente por la Presidenta Cristina Fernández de Kirchner que en los sustantivo y mas destacable introduce nuevas tecnologías a la organización electoral en el exterior.
Sin embargo, a partir de 2007, grupos de argentinos en el exterior se han movilizado para estimular la inscripción y la participación cívica.
Una seria y sostenida acción ciudadana transnacional bajo el lema “Argentinos a Votar” ha congregado a numerosos compatriotas y demandado de las autoridades nacionales, en el exterior y en nuestro país, una consideración mayor para esta temática.
La mera iniciativa es loable y refresca el panorama pero además, como consecuencia de ella, se han mejorado los mecanismos de gestión en las representaciones diplomáticas y consulares y se inscribieron varios miles de nuevos electores.
“El interés es la medida de la acción” se nos enseñó en la Escuela de Derecho. Es en interés de nuestras naciones que todos su hijos participen del debate, la deliberación y la decisión acerca de su destino. De un destino que nos necesita a todos, en todo sitio y en toda situación.