Leiras: Es necesario iniciar un proceso de reformas electorales

El Dr. Marcelo Leiras, de la Universidad de San Andrés, resaltó la necesidad de iniciar una refomar de la administración electoral pero aclaró que “la reforma debe partir de un diagnóstico cuidadoso y un debate informado. La superficialidad y la pobreza de los análisis que a menudo publica la prensa no hacen honor a la abundancia y la calidad de la información disponible.” Por Hugo Passarello Luna


Marcelo Leiras es Profesor del Departamento de Humanidades y Director de las Licenciaturas en Ciencia Política y Relaciones Internacionales en la Universidad de San Andrés. Es Licenciado en Sociología (Universidad de Buenos Aires) y Ph. D. in Political Science (University of Notre Dame). Su actividad de investigación se concentra en el análisis comparado de los partidos políticos, los sistemas de partidos y las instituciones federales de gobierno. Recientemente ha publicado Todos los caballos del rey: la integración de los partidos políticos y el gobierno democrático de la Argentina, 1995-2003 (Buenos Aires: Prometeo, 2007) y “Latin America’s electoral turn: left, right and wrong.” Constellations. 13 (2): 398-408. 2007.
1. Luego de dos años de presidencia de Cristina Fernández de Kirchner, el conflicto con el campo y con la derrota electoral en Catamarca en marzo de 2009 ¿Cree usted que el panorama electoral ha cambiado desde las elecciones presidenciales de 2007 siendo ahora desfavorable al kirchnerismo? Si es así ¿Cuál cree usted que fueron las principales causas que llevaron a esta situación? De no ser así, ¿Cuál cree usted son las razones de la fortaleza del movimiento kirchnerista?
En 2009, los votantes catamarqueños no hicieron nada distinto de lo que venían haciendo en elecciones anteriores. Ganó el oficialismo como lo viene haciendo desde 1991. Los resultados no indican ningún cambio de tendencia sustancial. Cambiaron, sí, las lealtades del gobernador provincial, que ya en 2007 se había distanciado del gobierno nacional y la estrategia del Frente para la Victoria, que eligió castigar el abandono del antiguo aliado con el apoyo decidido a su desprestigiada y finalmente ineficaz oposición provincial. Aunque no ofreció resultados electorales novedosos, el episodio catamarqueño, como el conflicto con las organizaciones representantes de los productores agropecuarios, ilustra las limitaciones del armado político que consagró a Cristina Fernández y la insuficiencia de las políticas elegidas para superarlas.
La arquitectura de la coalición electoral que sostuvo a la candidata del Frente para la Victoria se observa analizando la distribución inter-provincial del voto en 2007 y contrastándola con las tendencias anteriores. De acuerdo con el promedio de apoyo electoral que han brindado a los candidatos presidenciales del Partido Justicialista desde 1983, las provincias argentinas pueden ubicarse en tres grupos. Las favorables a las candidaturas justicialistas contribuyen al total de votos nacionales del partido en proporción mayor a su peso en el electorado nacional. Las desfavorables contribuyen menos que su peso. El resto contribuye tanto como se esperaría dado el tamaño de su población. Las novedades en la distribución territorial del voto en 2007 respecto del promedio de las elecciones presidenciales anteriores son las siguientes. Salta, Jujuy, Tucumán, Chubut, Corrientes, Mendoza, Río Negro y San Juan se sumaron al grupo de provincias favorables. Córdoba, Santa Fe y San Luis, alterando la tendencia anterior, pasaron a registrar resultados desfavorables. La Rioja aportó a la candidatura presidencial del Frente para la Victoria tanto como podría esperarse dado su tamaño. El resto de las provincias tuvieron aportes semejantes a los registrados desde la reinauguración democrática.
De acuerdo con este análisis, la distribución inter-provincial del apoyo a la candidatura de Cristina Fernández difiere en un aspecto fundamental de la de otras candidaturas presidenciales justicialistas: la caída en el aporte de provincias clave como Córdoba y Santa Fé y su reemplazo por cosechas más abundantes en Cuyo, el Noroeste y la Patagonia. Este reemplazo fue conseguido a partir de una arquitectura de alianzas peculiar.
Las candidaturas presidenciales de Italo Luder, Carlos Menem y Eduardo Duhalde se apoyaron en los esfuerzos proselitistas de miembros del Partido Justicialista que compitieron en la misma fecha por cargos legislativos nacionales, cargos provinciales o cargos municipales. La fórmula de Cristina Fernández y Julio Cobos, en cambio, se apoyó en la alianza que el gobierno nacional estableció con algunas administraciones provinciales, varias de ellas radicales, y encabezó las boletas de distintos partidos, algunos vinculados al peronismo y otros no, que compitieron entre sí por bancas en el Congreso Nacional o cargos en los gobiernos provinciales y municipales. La contribución a la campaña presidencial de la Concertación Plural provino así de fuerzas políticas dispares que, en varios casos, compitieron entre sí. Para estimar el impacto electoral del conflicto entre el gobierno nacional y los representantes de los productores agropecuarios es necesario analizar cómo puede afectar a este sistema de alianzas.
¿A través de qué mecanismos podría operar ese impacto? La disputa iniciada en 2008 ofrece a quienes gobiernan provincias y municipios en los que la producción agropecuaria es económicamente relevante motivos fuertes para distanciarse del gobierno nacional. La mayoría de ellos ya habían abandonado al oficialismo antes de 2007. Este es, a mi juicio, un dato central. El hecho de que los bastiones de apoyo electoral a la candidata del Frente para la Victoria se encontraran fuera de las áreas centrales de producción agrícola permite entender que el gobierno nacional haya elegido abrir y sostener el conflicto a lo largo del tiempo. En un análisis preliminar observé una fuerte asociación entre el apoyo por la fórmula Fernández-Cobos y el voto de las delegaciones provinciales sobre la resolución 125. Este hallazgo confirma la línea de interpretación que propongo. La prolongación del conflicto, además de reforzar clivajes pre-existentes, amenaza sumar algunos antiguos aliados a un ya nutrido grupo de adversarios. El desplazamiento de Felipe Solá a la oposición simboliza este movimiento, que seguramente incluirá a otros dirigentes menos conocidos de la Provincia de Buenos Aires y de provincias donde los progreso de 2007 pueden revertirse parcialmente, como Salta, Jujuy, Tucumán, Corrientes y Chaco.
Es difícil estimar el impacto cuantitativo de estos movimientos. Una lectura de los factores estructurales sugiere que la merma en el apoyo al oficialismo no debería ser muy grande. En primer lugar, la producción agropecuaria no es intensiva en mano de obra. Su impacto económico general sólo es notorio en provincias donde el complejo agro-industrial está desarrollado. La cosecha oficialista en esas provincias ya había sido magra en 2007. Además, las organizaciones representantes de los productores movilizados no han conseguido articular la defensa sectorial en un discurso político abarcador. Por otro lado, la producción agrícola no es una actividad central en la mayoría de las provincias cuyos gobernadores acompañaron al gobierno nacional hasta 2007. No obstante, la irritación de los productores podría afectar negativamente el desempeño electoral de las boletas oficialistas en varios distritos que hace dos años fueron favorables al Frente para la Victoria, entre ellos la Provincia de Buenos Aires.
El comportamiento del Vicepresidente Cobos sugiere que una interpretación solamente concentrada en los factores estructurales es insuficiente. Cobos no retiró su apoyo al gobierno que integra porque los productores mendocinos se vieran afectados negativamente por la política de comercio exterior. Lo hizo porque su voto sobre la resolución 125 le dio una oportunidad para crecer políticamente. Los dirigentes radicales cercanos al vice-presidente, entre otros antiguos aliados al gobierno, han encontrado en la nueva situación motivos para adoptar un comportamiento parecido. Todo esto debilita el armado político que llevó a Cristina Fernández a la presidencia de la Nación y seguramente reducirá la cosecha electoral del Frente para la Victoria aún en las regiones sin influencia directa de la producción agropecuaria.
En cualquier elección legislativa de mitad de mandato debería esperarse una mayor dispersión del voto y, entonces, una merma en el apoyo a todos los grandes partidos, entre ellos, el oficialismo. El caudal del Frente para la Victoria será, entonces, con toda seguridad menor al obtenido en 2007. Puesto que el conflicto con los productores agropecuarios ha motivado el retiro de algunos aliados y no ha promovido el apoyo de antiguos adversarios, es probable también que el caudal sea menor que el cerca de 37% que el oficialismo obtuvo en 2005. La magnitud del deterioro dependerá de los estímulos que el gobierno nacional ofrezca para motivar la colaboración de las fuerzas provinciales aliadas y, crucialmente, de la eficacia del esfuerzo de movilización que se realice en la provincia de Buenos Aires. La novedad de este análisis es que, por primera vez desde 2003, el gobierno nacional enfrentará una merma de su proporción de votos.
Lo más probable es que el Frente para la Victoria continúe siendo la primera fuerza electoral, aunque con menos apoyo que en elecciones anteriores y con un contingente de diputados probablemente más pequeño. El conflicto con los productores agropecuarios confirmó la oposición de antiguos adversarios, alejó a algunos aliados circunstanciales y no sumó nuevas adhesiones. El gobierno nacional ha adoptado unas políticas, un discurso y una estrategia electoral que parecen orientados a galvanizar la lealtad de la tropa propia y nada más. Si enfrentara una oposición unificada, ello le costaría la primera minoría y el control de la cámara de diputados. En el actual contexto de dispersión, el costo electoral y legislativo será seguramente menor. Resta determinar en qué medida los apoyos políticos que sobrevivan a esta erosión serán suficientes para gobernar eficazmente en condiciones políticas y económicas más adversas.
2. En las últimas elecciones nacionales la oposición no pudo brindar una alternativa que convenciera a la ciudadanía ante la propuesta kirchnerista y se mostró desunida formando alianzas que duraban lo que dura una campaña ¿Cuáles han sido, —a su juicio— las claves para entender la imposibilidad de formar una oposición fuerte? ¿Cree que en estas elecciones el escenario opositor será diferente?
Varios factores dificultan la conformación de una oposición fuerte. Algunos son estructurales y tienen que ver con las diferencias de origen social y de orientación ideológica del electorado no peronista. Este electorado está integrado por distintos segmentos de las clases medias y altas. Incluyen a trabajadores asalariados y a profesionales independientes, a pequeños y a grandes propietarios. Ellos desarrollan actividades en distintos sectores de la economía y residen en distintas regiones del país. Dado que no todos viven en las mismas condiciones, no todos se benefician de las mismas políticas económicas y no todos juzgan del mismo modo el pasado político reciente o el más remoto. No comparten, en suma, ninguno de los ingredientes que conforman una identidad partidaria y pueden orientar el comportamiento electoral. Aunque algunos de estos sectores han acompañado en algún momento a alguna de las administraciones justicialistas, en general, rechazan la historia, la cultura, el discurso y las tácticas peronistas. Este consenso negativo fue suficiente para elegir dos presidentes desde 1983: Raúl Alfonsín y Fernando de la Rúa. Ninguna de esas dos experiencias consiguió consolidar una fuerza nacional de oposición sustentable y la última puso en serio riesgo la supervivencia del radicalismo en los distritos más grandes del país. La heterogeneidad social e ideológica del electorado no peronista ayuda a entender el fracaso de la UCR alfonsinista y de la Alianza como proyectos políticos nacionales de largo plazo.
La dificultad para articular una fuerza de oposición nacional puede atribuirse, en segundo lugar, a la interacción entre el régimen electoral vigente, las diferencias de tamaño entre las provincias y la estructura del federalismo argentino. Las reglas de juego permiten que varias fuerzas accedan a la representación parlamentaria en las provincias más pobladas. En las más pequeñas, la representación está concentrada en no más de dos partidos. En las provincias más grandes, la erosión electoral de la UCR y, en menor medida, la del Partido Justicialista, abrieron un espacio para el crecimiento de terceras fuerzas. Estas agrupaciones no pueden competir con chances semejantes en el resto de las provincias. En la mayoría de ellas ni siquiera alcanzan a presentar candidaturas. La supervivencia de los grandes partidos históricos en las provincias más pequeñas adquiere relevancia política para la conformación de coaliciones legislativas nacionales porque esos distritos están sobre-representados en la Cámara de Diputados y, en mayor medida, en el Senado. De allí, entonces, que el éxito electoral de los partidos minoritarios en las provincias grandes no se traduzca en relevancia política nacional acorde ni se difunda a otros distritos. De este modo, el arco opositor reúne a miembros de agrupaciones que adquieren y reproducen su caudal electoral en condiciones sociales e institucionales muy distintas. Este contraste se suma a la heterogeneidad estructural señalada más arriba. Lo que es electoralmente conveniente para una agrupación opositora no lo es para otras. Lo que es ideológicamente aceptable para algunos partidos de la oposición es intolerable para otros. En estas condiciones es muy difícil elaborar estrategias parlamentarias y electorales comunes.
En tercer lugar, el armado político opositor encuentra obstáculos en la historia política reciente y en sus derivaciones en la coyuntura actual. El gobierno interino de Duhalde, del que surgió la candidatura presidencial de Néstor Kirchner, contó con el apoyo parlamentario de una coalición de legisladores justicialistas y radicales. Por motivos ideológicos y electorales, las fuerzas que articularon la coalición legislativa duhaldista acompañaron al oficialismo nacional hasta 2005. Hasta entonces, quienes rechazaban las políticas del gobierno nacional (especialmente la económica, la de derechos humanos y la exterior) encontraron muchas dificultades para hacer oir su voz en ámbitos institucionales. Desde entonces les resulta sólo un poco más sencillo, pero al costo de contar entre sus portavoces a antiguos aliados del gobierno nacional. Desde mi punto de vista, la orfandad partidaria de estos sectores explica, en parte, la resonancia de la protesta de los productores agropecuarios en 2008. Muchos sectores anti-kircheristas encontraron en esa protesta la expresión política de decidida oposición que estuvieron esperando durante varios años. La reunión de antiguos aliado del oficialismo con sectores más claramente identificados con posiciones de centro-derecha le quita claridad ideológica y, por tanto, debilita al arco opositor.
El privilegio del corto plazo, el oportunismo y la falta de consistencia constituyen un cuarto grupo de factores. Son factores menos relevantes que los anteriores pero no puedo dejar de mencionarlos. No serían suficientes pero son indispensables para superar las dificultades mencionadas más arriba.
Ninguno de estos problemas afecta solamente a la oposición. La fragilidad de la coalición que respalda al oficialismo es también hija de la heterogeneidad social e ideológica, las diferencias entre los distritos, la herencia de la historia política reciente y los vicios de la política partidaria local. Pero la coalición oficialista nacional reúne, mayoritariamente, a oficialismos provinciales y locales. Una solidaridad “natural,” derivada de su común dependencia de los recursos fiscales que mayoritariamente recauda el gobierno nacional, ofrece a este entramado oficialista una solidez, de vida corta, pero hasta el momento suficiente para superar escollos electorales, a la que, en estas condiciones, la oposición no puede aspirar.
3. La última elección nacional estuvo signada por varias alianzas partidarias (Frente para la Victoria, Coalición Cívica, Una Nación Avanzada) compuestas ellas por varios miembros de partidos políticos tradicionales. ¿Cree que esta elección presentará el mismo escenario partidario? ¿Cuál cree que será el futuro de los partidos políticos tradicionales (PJ, UCR)?
En la medida en que el justicialismo no enfrente una alternativa electoral nacional potente, la tentación de dirimir los liderazgos peronistas a través de las elecciones generales seguirá siendo fuerte. Por este motivo, encontraremos candidatos de filiación justicialista en más de una lista en varias provincias. En la medida en que la Unión Cívica Radical no consiga recuperarse en los distritos más poblados del país, el incentivo para que dirigentes de filiación radical formen nuevas agrupaciones en los distritos metropolitanos seguirá siendo muy fuerte; tan fuerte como el incentivo para que los radicalismos más competitivos de las provincias más pequeñas continúen privilegiando la supervivencia de sus agrupaciones en la arena local a expensas de la competitividad nacional del partido. El fenómeno de la multiplicación de candidaturas peronistas y radicales pronto va a cumplir una década. Desaparecerá cuando deje de ser una estrategia electoralmente viable. No veo nada que en lo inmediato pueda comprometer esta viabilidad.
4. Luego de las dificultades para votar que se tuvo en la ultima elección nacional, con electores votando hasta dos horas después del cierre, se discutió a nivel nacional y provincial la necesidad de hacer una reforma electoral (en el caso de la provincia de Córdoba efectivamente se realizó) en la que se incorporen, entre otras cosas, la boleta única, el voto electrónico, el voto no obligatorio, y la creación de un ente electoral que no dependiera del Poder Ejecutivo. ¿Considera usted factible y necesario la posibilidad de una reforma electoral? ¿Cuáles serian a su juicio los principales elementos que debieran ser debatidos en una posible reforma?
La administración electoral en la Argentina enfrenta dificultades preocupantes. Estos problemas incluyen la confiabilidad de los padrones electorales, la autenticidad y validez de las filiaciones partidarias, la complejidad del procedimiento de emisión y registro de los votos y la transparencia del cálculo de los resultados provisorios. Hace ocho años, junto con María Angélica Gelli y Diana Segovia, analizamos en detalle estos problemas (el informe que elaboramos puede descargarse de http://www.gsm.com.ar/clientes/PNUD/Sitio/docs/Informes_y_Documentos/18_Informe_Relevancia_Justicia_Electoral.pdf). A ellos se les han agregado las crecientes dificultades de los partidos para presentar fiscales en todas las mesas de votación. Sin la presencia de los fiscales partidarios y puesto que muchos presidentes de mesa tienen poca experiencia en el control de las votaciones, la limpieza de los comicios queda seriamente comprometida.
Sí, creo que es necesario iniciar un proceso de reformas de la administración electoral. Facilitar la emisión y el registro de los votos y asegurar la transparencia de los escrutinios deberían ser los objetivos inmediatos de este proceso. La reforma debe partir de un diagnóstico cuidadoso y un debate informado. Distintas dependencias del gobierno nacional y de varios gobiernos provinciales han producido abundante información sobre este asunto en los últimos nueve años. La superficialidad y la pobreza de los análisis que a menudo publica la prensa no hacen honor a la abundancia y la calidad de la información disponible. La celebración y el reclamo airado de medidas singulares como el voto electrónico son síntomas de esa superficialidad. Algunas medidas particulares en algunos contextos pueden producir algunas mejoras. Este puede ser el caso de la boleta única en Córdoba. Pero la Argentina es un país extenso y heterogéneo. La administración de una elección en San Luis plantea problemas políticos y prácticos muy distintos de los que implica la administración de un comicio en la provincia de Buenos Aires o en Santa Fé. En estas condiciones, es altamente improbable que cualquier medida singular resuelva los múltiples problemas que se han mencionado. Y el conjunto de medidas que debiera adoptarse necesita de un período, seguramente extenso, de prueba y ajuste. Por eso digo que es necesario iniciar un proceso de reformas.
Absolutamente ninguna medida podrá producir resultados positivos sustentables si no mejora el desempeño de la justicia electoral. Esto puede resultar de la conformación de un ente electoral autónomo o de la asignación de competencia exclusivamente electoral a los jueces federales que actualmente se encargan del tema. Cada una de estas soluciones tiene ventajas y desventajas. No hay reforma electoral posible si no se adopta alguna de ellas.
A pesar de ser necesaria, la reforma electoral es poco factible. Primero, no existe un diagnóstico compartido. Los intereses partidarios y los de los medios de prensa tiñen los diagnósticos disponibles. Para un elector independiente es muy difícil discernir qué problemas tiene el sistema electoral argentino y por qué esos problemas deberían preocuparlo. En segundo lugar, la explotación de las deficiencias de la administración electoral actual es la especialidad de un segmento de profesionales que proveen servicios políticos a todos los partidos. La influencia de estos segmentos en las organizaciones partidarias más el temor que inspira en los funcionarios electos el cambio de las reglas que los llevaron a sus puestos son otros de los obstáculos para la reforma electoral. Finalmente, en los últimos años el reclamo de reforma electoral ha sido uno de los leit motifs de la oposición al gobierno nacional. En un contexto de confrontación más intensa, es difícil que el oficialismo se avenga a conceder uno de los reclamos centrales de la oposición.
5. En líneas generales ¿Cuáles cree serán los principales desafíos de esta administración luego de las elecciones legislativas?
A diferencia de otros observadores, nunca creí que el respaldo político al gobierno nacional fuera especialmente robusto. Por eso creo que el primer desafío político post-electoral es muy elemental pero muy importante: contar cuántos legisladores apoyan al gobierno nacional en cada cámara y discernir qué es necesario hacer para conservar su lealtad. El segundo es alcanzar un acuerdo de no agresión con los gobernadores justicialistas que, una vez que se cuenten los votos, comiencen a anotarse en la carrera presidencial. Todo esto deberá hacerse en un contexto económico y fiscal mucho más difícil que el vigente desde 2003. Son problemas políticos complicados cuya resolución es indispensable para sostener la gobernabilidad durante los próximos dos años.